FICHAS PAÍS DE DESCENTRALIZACIÓN: ADVERTENCIA.
Las “fichas país” que
figuran en el ATLAS son una actualización a marzo 2011 de las que se trabajaron
durante 2008 y 2009 con auspicios de CGLU. Las actuales contaron con la
contribución de al menos 8 expertos latinoamericanos que están asociados a
FLACMA, el respaldo del equipo de FLACMA en su sede y los comentarios de
autoridades locales de 12 países. Con esta difusión, se inicia un proceso de
verificación por parte de las AGLs de América Latina y El Caribe.
Se trabaja bajo la coordinación de FLACMA, con los auspicios de CGLU, UN, UE, AECID, DIBA, UNITAR.
Se trabaja bajo la coordinación de FLACMA, con los auspicios de CGLU, UN, UE, AECID, DIBA, UNITAR.
REPUBLICA DE HAITÍ
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Capital: Puerto Príncipe
Habitantes: 10.2 millones (2010)
Área territorial: 27.750 km².
Habitantes: 10.2 millones (2010)
Área territorial: 27.750 km².
1. INTRODUCCION.
Haití se ubica en el centro de las
Antillas, compartiendo la isla
La Española con la República
Dominicana. Su extensión territorial
es de 27.750 km2 y su
población
se eleva a 10,2 millones de habitantes (PNUD).
Su capital es Puerto Príncipe, con una
población estimada de 2,5 millones de habitantes (2006). El país posee un
desarrollo humano más bajo de América
Latina, con
una
esperanza de vida
de 61,7 años, escolaridad promedio de 4,9 años y un Producto Interior Bruto per cápita de
apenas US$ 949 (Informe Desarrollo
Humano PNUD-2010)
La inestable y difícil historia de Haití.
Los españoles conquistan el territorio en 1492 y permanecen hasta 1625, periodo en el cual los nativos originarios se extinguen y llegan los primeros esclavos africanos.
Luego sigue el dominio francés, de 1625 hasta 1791, cuando arriban 30 mil colonos galos y son traídos en masa nuevos esclavos africanos. Haití logra su Independencia en 1803, por la rebelión de los esclavos: el “periodo haitiano” va desde 1803 hasta 1915.
Entonces la mitad de la población eran esclavos “bossales”, llegados del África sin vínculos culturales con la población criolla. Otro 38% de los habitantes eran esclavos criollos nacidos en Haití, el 5% esclavos emancipados y el 7% restantes blancos. Estos dos últimos grupos se ponen a la cabeza de la nueva jerarquía social y los esclavos “bossales” continúan sojuzgados y explotados.
La ocupación americana dura de 1915 a 1934. Luego de un periodo de alta inestabilidad política, emerge la dictadura de Jean François Duvalier y su hijo Jean- Paul, desde 1957 hasta su caída en 1986.
La Constitución de 1987 asigna a la descentralización un rol clave para democratizar y construir nuevas instituciones. Pero varios gobiernos de transición se suceden hasta que, en 1990, asume el poder Jean-Bertrand Aristide. Este es pronto derrocado y luego repuesto, en 1994, Asume René Preval, a quién le sigue de nuevo Aristide hasta el 2004, cuando se exilia en África del Sur.
El 2006, gana las elecciones René Preval, quien asume otra vez la presidencia de la República.
La inestable y difícil historia de Haití.
Los españoles conquistan el territorio en 1492 y permanecen hasta 1625, periodo en el cual los nativos originarios se extinguen y llegan los primeros esclavos africanos.
Luego sigue el dominio francés, de 1625 hasta 1791, cuando arriban 30 mil colonos galos y son traídos en masa nuevos esclavos africanos. Haití logra su Independencia en 1803, por la rebelión de los esclavos: el “periodo haitiano” va desde 1803 hasta 1915.
Entonces la mitad de la población eran esclavos “bossales”, llegados del África sin vínculos culturales con la población criolla. Otro 38% de los habitantes eran esclavos criollos nacidos en Haití, el 5% esclavos emancipados y el 7% restantes blancos. Estos dos últimos grupos se ponen a la cabeza de la nueva jerarquía social y los esclavos “bossales” continúan sojuzgados y explotados.
La ocupación americana dura de 1915 a 1934. Luego de un periodo de alta inestabilidad política, emerge la dictadura de Jean François Duvalier y su hijo Jean- Paul, desde 1957 hasta su caída en 1986.
La Constitución de 1987 asigna a la descentralización un rol clave para democratizar y construir nuevas instituciones. Pero varios gobiernos de transición se suceden hasta que, en 1990, asume el poder Jean-Bertrand Aristide. Este es pronto derrocado y luego repuesto, en 1994, Asume René Preval, a quién le sigue de nuevo Aristide hasta el 2004, cuando se exilia en África del Sur.
El 2006, gana las elecciones René Preval, quien asume otra vez la presidencia de la República.
2. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO.
Organización del
gobierno
La República de Haití se rige por la Constitución de 1987 la cual –para reducir los peligros de autoritarismo- limita el poder del Jefe del Estado y fortalece al cuerpo legislativo mediante un régimen semiparlamentario, con rasgos de sistema presidencial. El Poder Ejecutivo es bicéfalo, compartido entre el Presidente de la República y el Primer Ministro, quien nombra sus Ministros y Secretarios de Estado y forma su gabinete. El Poder Legislativo es bicameral: se compone del Senado, y la Cámara de Diputados. Ambas conforman la Asamblea Nacional.
Niveles de administración y gobierno
Hay cuatro niveles de administración: el gobierno nacional, los departamentos, los municipios (communes) y las secciones comunales. El distrito (arrondissements) constituye una división administrativa.
El Municipio fue creado por la Constitución de 1816 y es la única entidad local que funcionaba antes de 1987. Es probablemente la colectividad territorial – concepto francés equivalente al de gobierno local3- más coherente y que posee más sentido para la población haitiana pues tiene profundas raíces históricas, destacando la existencia de una “identidad municipal”.
La Constitución de 1987 establece que el Departamento “elabora en colaboración con la administración central un plan de desarrollo del departamento” (artículo 81). Pero ninguna ley ha sido aprobada para definir sus competencias.
Número de entidades por nivel de gobierno
La Constitución define 4 niveles administrativos distintos. No obstante, el estatus de colectividad territorial (gobierno local) sólo es asignado a 3 entidades territoriales. La tabla siguiente presenta las características principales de las divisiones administrativas del territorio haitiano, desde la circunscripción más pequeña hasta la más grande.
No existe jerarquía entre el Estado central y las colectividades territoriales, aunque el Estado pueda efectuar controles legales o financieros sobre ella, es decir, las colectividades territoriales no necesitan autorización previa del Estado central para ejercer sus competencias. Tampoco existe tutela de una colectividad territorial sobre otra.
La Constitución de 1987 –aprobada con el 90% de los sufragios- asigna gran importancia a la descentralización. Su preámbulo invita a:
La descentralización es parte de todos los debates de fondo sobre la construcción del Estado haitiano, desde hace más de veinte años. No obstante, el proceso todavía no ha sido puesto debidamente en marcha debido a vacíos legales, entre otros aspectos, y las Colectividades Territoriales sólo funcionan parcialmente.
Organización de los gobiernos municipales
Para asegurar su funcionamiento, cada Colectividad Territorial se compone de dos órganos: un órgano ejecutivo, el Consejo, compuesto de 3 miembros y un órgano de control y consulta con poder deliberante: la Asamblea, equivalente de un parlamento local que asiste al Consejo.
Esta doble estructura viene de la voluntad de los constituyentes de 1987 de establecer un Estado de Derecho de control mutuo.
La República de Haití se rige por la Constitución de 1987 la cual –para reducir los peligros de autoritarismo- limita el poder del Jefe del Estado y fortalece al cuerpo legislativo mediante un régimen semiparlamentario, con rasgos de sistema presidencial. El Poder Ejecutivo es bicéfalo, compartido entre el Presidente de la República y el Primer Ministro, quien nombra sus Ministros y Secretarios de Estado y forma su gabinete. El Poder Legislativo es bicameral: se compone del Senado, y la Cámara de Diputados. Ambas conforman la Asamblea Nacional.
Niveles de administración y gobierno
Hay cuatro niveles de administración: el gobierno nacional, los departamentos, los municipios (communes) y las secciones comunales. El distrito (arrondissements) constituye una división administrativa.
El Municipio fue creado por la Constitución de 1816 y es la única entidad local que funcionaba antes de 1987. Es probablemente la colectividad territorial – concepto francés equivalente al de gobierno local3- más coherente y que posee más sentido para la población haitiana pues tiene profundas raíces históricas, destacando la existencia de una “identidad municipal”.
La Constitución de 1987 establece que el Departamento “elabora en colaboración con la administración central un plan de desarrollo del departamento” (artículo 81). Pero ninguna ley ha sido aprobada para definir sus competencias.
Número de entidades por nivel de gobierno
La Constitución define 4 niveles administrativos distintos. No obstante, el estatus de colectividad territorial (gobierno local) sólo es asignado a 3 entidades territoriales. La tabla siguiente presenta las características principales de las divisiones administrativas del territorio haitiano, desde la circunscripción más pequeña hasta la más grande.
No existe jerarquía entre el Estado central y las colectividades territoriales, aunque el Estado pueda efectuar controles legales o financieros sobre ella, es decir, las colectividades territoriales no necesitan autorización previa del Estado central para ejercer sus competencias. Tampoco existe tutela de una colectividad territorial sobre otra.
La Constitución de 1987 –aprobada con el 90% de los sufragios- asigna gran importancia a la descentralización. Su preámbulo invita a:
- “instaurar un régimen gubernamental basado en las libertades fundamentales y el respeto a los derechos humanos, la paz social, la equidad económica, la concertación y la participación de toda la población en las grandes decisiones que comprometan la vida nacional, mediante una descentralización efectiva” (el subrayado es nuestro).
La descentralización es parte de todos los debates de fondo sobre la construcción del Estado haitiano, desde hace más de veinte años. No obstante, el proceso todavía no ha sido puesto debidamente en marcha debido a vacíos legales, entre otros aspectos, y las Colectividades Territoriales sólo funcionan parcialmente.
Organización de los gobiernos municipales
Para asegurar su funcionamiento, cada Colectividad Territorial se compone de dos órganos: un órgano ejecutivo, el Consejo, compuesto de 3 miembros y un órgano de control y consulta con poder deliberante: la Asamblea, equivalente de un parlamento local que asiste al Consejo.
Esta doble estructura viene de la voluntad de los constituyentes de 1987 de establecer un Estado de Derecho de control mutuo.
3. ELECCION DE LAS AUTORIDADES LOCALES.
El sistema combina las elecciones directa e indirecta.
El Consejo Municipal –un alcalde
y dos vicealcaldes- y el Consejo
de Administración de la Sección Comunal
(CASEC) son elegidos por sufragio universal.
También
lo
es la Asamblea de la
Sección
Comunal (ASEC). Todas las otras
instancias legislativas lo son de modo indirecto por
representantes
de
los niveles legislativos
inferiores: la Asamblea Municipal y la
Asamblea de Sección Comunal
(ASEC).
La primera elección democrática
de alcaldes
bajo la Constitución de 1987- se realiza en
1991, pero no se logra llenar
las estructuras de los gobiernos
locales.
En 1997 se elige a las autoridades locales, no obstante la crisis política de 1998 cierra el proceso y las autoridades locales vuelven a ser designadas por el poder central.
El 2000 hay de nuevo elecciones, pero la crisis política y la falta de conocimiento de los electos no permiten que el sistema funcione. Luego de la renuncia de Aristide, en 2004, se opta de nuevo por el nombramiento central de las autoridades del sistema municipal.
Sólo en diciembre de 2006, bajo la presidencia de René Preval, se logran realizar elecciones municipales válidas, aunque el nivel de participación sólo alcanza el 40% del electorado.
En 1997 se elige a las autoridades locales, no obstante la crisis política de 1998 cierra el proceso y las autoridades locales vuelven a ser designadas por el poder central.
El 2000 hay de nuevo elecciones, pero la crisis política y la falta de conocimiento de los electos no permiten que el sistema funcione. Luego de la renuncia de Aristide, en 2004, se opta de nuevo por el nombramiento central de las autoridades del sistema municipal.
Sólo en diciembre de 2006, bajo la presidencia de René Preval, se logran realizar elecciones municipales válidas, aunque el nivel de participación sólo alcanza el 40% del electorado.
4. COMPETENCIAS MUNICIPALES Y PARTICIPACION.
Las competencias
municipales son amplias
(ver
cuadro), pero la mayoría de los
Municipios y secciones comunales no tiene la capacidad de asegurar
la gestión administrativa de su
territorio y ejercer el conjunto de sus competencias.
Un informe del PNUD acerca de la reforma del Estado del 20085, recalcaba que las colectividades territoriales ejercen responsabilidades muy limitadas y sus capacidades administrativas y técnicas son débiles. Los Municipios a menudo ni siquiera tienen la capacidad para elaborar un plan de desarrollo de su territorio. La autonomía administrativa efectiva de los Municipios haitianos es, entonces, muy reducida.
Participación ciudadana
Al no lograr el sistema municipal un funcionamiento mínimo adecuado –sea por falta de claridad de las normas legales o por la precariedad de sus recursos- los mecanismos de participación que se contemplan no logran operar debidamente: “la Asamblea Municipal nunca ha sido establecida y, en consecuencia, la Asamblea Departamental, el Consejo Departamental, el Consejo Interdepartamental, que derivan de ella, tampoco existen”.
Coordinación entre niveles de gobierno
La Constitución de 1987 crea un órgano de coordinación entre el Gobierno central y las Colectividades Territoriales: el Consejo Interdepartamental (CID), no obstante este no tiene funcionamiento efectivo desde la crisis institucional de1990.
Asociaciones de Municipios
Para tener más peso a nivel nacional, muchos Municipios se organizaron en asociaciones. Existen una Asociación Nacional de Alcaldes de Haití, FENAMH, y 10 Asociaciones Departamentales de Alcaldes, una por departamento. La primera es la representación nacional de los alcaldes y autoridades locales. Si bien en conjunto son poco eficaces, son conocidas y reconocidas tanto por los alcaldes como por el Ministerio de Interior, que organiza reuniones con sus representantes en Puerto Príncipe.
Control de las municipalidades
El control del Estado central se ejerce a través de una institución creada por la Constitución (art. 200-205), compuesta de diez miembros elegidos por el Senado: la Corte Superior de Cuentas y del Contencioso Administrativo (equivalente a la Contraloría General de la República). La Constitución estipula que la CSCCA es “una institución financiera, administrativa, independiente y autónoma. Se encarga del control administrativo y jurisdiccional de los ingresos y gastos del Estado, de la verificación de la contabilidad de las Empresas del Estado y de las Colectividades Territoriales”. A pesar de ello, existe confusión puesto que el Ministerio de Economía y Finanzas, por una parte, y el Ministerio del Interior y de las Colectividades Territoriales, por otra, reivindican atribuciones relacionadas al control financiero sobre las Colectividades territoriales.
Un informe del PNUD acerca de la reforma del Estado del 20085, recalcaba que las colectividades territoriales ejercen responsabilidades muy limitadas y sus capacidades administrativas y técnicas son débiles. Los Municipios a menudo ni siquiera tienen la capacidad para elaborar un plan de desarrollo de su territorio. La autonomía administrativa efectiva de los Municipios haitianos es, entonces, muy reducida.
Participación ciudadana
Al no lograr el sistema municipal un funcionamiento mínimo adecuado –sea por falta de claridad de las normas legales o por la precariedad de sus recursos- los mecanismos de participación que se contemplan no logran operar debidamente: “la Asamblea Municipal nunca ha sido establecida y, en consecuencia, la Asamblea Departamental, el Consejo Departamental, el Consejo Interdepartamental, que derivan de ella, tampoco existen”.
Coordinación entre niveles de gobierno
La Constitución de 1987 crea un órgano de coordinación entre el Gobierno central y las Colectividades Territoriales: el Consejo Interdepartamental (CID), no obstante este no tiene funcionamiento efectivo desde la crisis institucional de1990.
Asociaciones de Municipios
Para tener más peso a nivel nacional, muchos Municipios se organizaron en asociaciones. Existen una Asociación Nacional de Alcaldes de Haití, FENAMH, y 10 Asociaciones Departamentales de Alcaldes, una por departamento. La primera es la representación nacional de los alcaldes y autoridades locales. Si bien en conjunto son poco eficaces, son conocidas y reconocidas tanto por los alcaldes como por el Ministerio de Interior, que organiza reuniones con sus representantes en Puerto Príncipe.
Control de las municipalidades
El control del Estado central se ejerce a través de una institución creada por la Constitución (art. 200-205), compuesta de diez miembros elegidos por el Senado: la Corte Superior de Cuentas y del Contencioso Administrativo (equivalente a la Contraloría General de la República). La Constitución estipula que la CSCCA es “una institución financiera, administrativa, independiente y autónoma. Se encarga del control administrativo y jurisdiccional de los ingresos y gastos del Estado, de la verificación de la contabilidad de las Empresas del Estado y de las Colectividades Territoriales”. A pesar de ello, existe confusión puesto que el Ministerio de Economía y Finanzas, por una parte, y el Ministerio del Interior y de las Colectividades Territoriales, por otra, reivindican atribuciones relacionadas al control financiero sobre las Colectividades territoriales.
5. LAS FINANZAS MUNICIPALES.
La información sobre las
finanzas locales en
Haití es escasa. Según un informe de USAID:
“Durante el año fiscal 2002-2003 los
ingresos locales representaban menos del 3% de los
ingresos fiscales
nacionales y el 90% de los ingresos locales provienen
de transferencias del gobierno central”7. Por su parte los ingresos totales del
gobierno central promediaron esos mismos años un
8.6% del PIB,
según la CEPAL.Se puede estimar
que
los ingresos
de
los gobiernos locales
fueron menos
del 3% de los
ingresos fiscales y menos
de un 0.26%
del PIB, esos años. Los gastos municipales
como parte del
gasto total deben guardar las proporciones señaladas, lo que ubica
a Haití como uno de los países con mayor grado de concentración de recursos a
nivel central.
En la mayoría de los municipios,
el
80% de los
ingresos se usa para
pagar
al personal (salarios del alcalde y vicealcaldes,
secretarias, personal de mantenimiento). El
20% restante se divide principalmente entre las subvenciones a las escuelas,
a los servicios
de
salud, a la asistencia
social,
a los suministros de oficina. Los
presupuestos están destinados esencialmente a cubrir
los gastos de administración y de funcionamiento, dejando pocos o casi nulos recursos para
la inversión. La poca información y estudios existentes
establecen:
Impuestos municipales
El Municipio fija el monto de los impuestos locales que deben pagar sus contribuyentes. Sin embargo, ningún Municipio dispone de mecanismos propios para recaudar sus fondos, siendo esta una tarea delegada al poder central.
En 1997, los ingresos municipales totalizaban 1,8 millones de dólares. Sólo representaban el 3% de los ingresos fiscales totales del país y el 1,5% de los gastos totales de la nación. De los 1,8 millones de dólares recaudados en 1997, el 82% venía de los 4 Municipios de la zona metropolitana de Puerto Príncipe (Puerto Príncipe, Carrefour, Delmas, Pétion-Ville). A nivel nacional, los ingresos municipales representaban menos de 10 gourdes (0,25 dólares) per cápita. 87 Municipios (sobre 140) recaudaron menos de 1 gourde (0,025 dólares) per cápita (DEMUCA). La misma fuente concluye que:
Financiamiento de las Secciones Comunales
La Ley de 1996 pide al Ministerio de Economía y Finanzas de proponer “una nueva legislación sobre la fiscalidad territorial” para determinar, principalmente, el funcionamiento de los impuestos destinados a las Secciones Comunales. No obstante aún no hay norma relativa a los recursos propios de la Colectividad Territorial más pequeña.
De hecho, el Estado central financia en su totalidad la Sección Comunal asignando un monto fijo a cada una, cualquiera sea su importancia en población y territorio. Este dinero sirve para cubrir los gastos mensuales para el Presidente del CASEC (2.500 gourdes, o 63 dólares) y sus miembros (2.000 gourdes, o 50 dólares), más 50 dólares para los “gastos de funcionamiento”: alquiler del local administrativo, salarios del personal administrativo, suministros, ejercicio de las competencias del CASEC, gastos de viaje y otros. En total, las Secciones Comunales tienen un presupuesto mensual de 163 dólares.
Transferencias gubernamentales
Las transferencias y subvenciones del Estado central constituyen la primera fuente de recursos para los Municipios fuera de la zona metropolitana de Puerto Príncipe. Existe un fondo denominado “Contribución al Fondo de Gestión y de Desarrollo de las Colectividades Territoriales (CFGDCT)”.
Este fondo fue creado para “promover la autonomía administrativa y financiera de las Colectividades Territoriales” y apoyar el proceso de descentralización efectiva, ofreciendo un complemento a los ingresos municipales.
La base imponible del CFGDCT es muy diversificada. Entre otros, se compone de: impuestos sobre los paquetes de cigarrillos, las primas de seguro, las llamadas telefónicas internacionales, los salarios o los boletos aéreos. El monto percibido por el CFGDCT en 1997/1998 era de 3 millones de dólares, que el gobierno central completó con subvenciones de 2 millones de dólares.
Últimamente, el fondo cuenta aproximadamente con 25 millones de dólares, según el Ministro del Interior y de las Colectividades Territoriales (MICT). A través de este último el Estado central debe distribuir este fondo (ver cuadro más atrás).
No obstante, esta forma de distribución no se cumple y el gobierno central asigna los recursos de manera arbitraria sin que medien criterios claros9. El 2006 el 1% de los recursos del fondo fueron entregados a 7 comunas de Puerto Príncipe, 10 % a comunas urbanas cabeceras de departamento, 85% a 117 otras comunas y 4% fue destinado a fondos de emergencia manejados por el Ministerio del Interior.
La gestión del Fondo buscaba asegurar mediante un monto mensual fijo, el funcionamiento de los Municipios, que reciben la mitad de las ayudas del Estado central para las Colectividades Territoriales. Sin embargo, el sistema de repartición de las transferencias falta de equidad y de justicia, según establece un informe de la Comisión Nacional a la Reforma Administrativa del 2002.
Las transferencias y subvenciones del Estado central constituyen la primera fuente de recursos para los municipios de fuera de la zona metropolitana de Puerto Príncipe. Los Municipios también reciben recursos de una gama heterogénea de subvenciones no previsibles del Ministerio del Interior (fondos de urgencia, subvenciones para el Carnaval, otros). Se trata, más bien de ayudas puntuales, sin que se conozca los criterios de selección de los Municipios beneficiarios.
El Impuesto a la propiedad constituye un 86% del total de los ingresos propios y las patentes al comercio y actividad económica un 10%, mientras el restante 4% lo constituyen ingresos diversos. No obstante, hay un potencial de recaudación en algunos municipios urbanos. En efecto, entre los años 1994 y 1997 cuatro municipios urbanos –Puerto Príncipe, Pétion Ville, Delmas y Carrefour- incrementaron entre un 40% y un 70% sus ingresos, en tanto que Pétion Ville los multiplicó por diez (1.167%) en el mismo periodo gracias al apoyo de un proyecto de ONU Hábitat.
Como se señaló, ningún Municipio logra cubrir sus gastos de funcionamiento a partir de sus recursos propios. Sólo una docena de ellos logra recaudar impuestos municipales suficientes y la función de recaudo ha sido devuelta a la Dirección General de los Impuestos (DGI), que se encarga de recaudar y después redistribuir los impuestos para las Colectividades Territoriales.
- Los municipios urbanos grandes logran cobrar algunos impuestos y tasas, recursos que se incrementan con las transferencias del Fondo de Gestión y Desarrollo de las Colectividades Territoriales, CFGDCT, que administra el Ministerio del Interior. De este modo, cubren sus gastos de administración y realizan algunas tareas que les son propias.
- Los municipios rurales subsisten básicamente con las transferencias del gobierno, con las que financian los gastos administrativos básicos, en especial los salarios de los miembros del Consejo ejecutivo y otros costos mínimos de administración.
- Las secciones comunales se encuentran en una situación aún más difícil, ya que perciben solo ciertas transferencias centrales, que son del todo insuficientes.
- Parte importante de los recursos son entregados
sin que medien criterios
claros y menos
la aplicación de las normas establecidas
para la entrega de las transferencias de la CFGDCT; muchos de estos recursos son entregados
para gastos específicos y contra eventos.
- Transferencias y subvenciones del Estado;
- Donaciones y legados en efectivo;
- Préstamos autorizados.
Impuestos municipales
El Municipio fija el monto de los impuestos locales que deben pagar sus contribuyentes. Sin embargo, ningún Municipio dispone de mecanismos propios para recaudar sus fondos, siendo esta una tarea delegada al poder central.
En 1997, los ingresos municipales totalizaban 1,8 millones de dólares. Sólo representaban el 3% de los ingresos fiscales totales del país y el 1,5% de los gastos totales de la nación. De los 1,8 millones de dólares recaudados en 1997, el 82% venía de los 4 Municipios de la zona metropolitana de Puerto Príncipe (Puerto Príncipe, Carrefour, Delmas, Pétion-Ville). A nivel nacional, los ingresos municipales representaban menos de 10 gourdes (0,25 dólares) per cápita. 87 Municipios (sobre 140) recaudaron menos de 1 gourde (0,025 dólares) per cápita (DEMUCA). La misma fuente concluye que:
- Excepto la zona de Puerto Príncipe, ningún municipio logra cubrir sus gastos de funcionamiento a partir de sus recursos propios.
- Sólo una docena de municipios logra recaudar impuestos municipales suficientes para cubrir los gastos de funcionamiento del Consejo Municipal de tres (3) miembros, con un presupuesto anual de 5.300 dólares.
- Los ingresos anuales de más de 50 municipios (1/3) ni siquiera permiten pagar un mes de salario a los tres (3) miembros del Consejo Municipal.
- Sus recursos
propios
anuales son
inferiores a 450 dólares.
Financiamiento de las Secciones Comunales
La Ley de 1996 pide al Ministerio de Economía y Finanzas de proponer “una nueva legislación sobre la fiscalidad territorial” para determinar, principalmente, el funcionamiento de los impuestos destinados a las Secciones Comunales. No obstante aún no hay norma relativa a los recursos propios de la Colectividad Territorial más pequeña.
De hecho, el Estado central financia en su totalidad la Sección Comunal asignando un monto fijo a cada una, cualquiera sea su importancia en población y territorio. Este dinero sirve para cubrir los gastos mensuales para el Presidente del CASEC (2.500 gourdes, o 63 dólares) y sus miembros (2.000 gourdes, o 50 dólares), más 50 dólares para los “gastos de funcionamiento”: alquiler del local administrativo, salarios del personal administrativo, suministros, ejercicio de las competencias del CASEC, gastos de viaje y otros. En total, las Secciones Comunales tienen un presupuesto mensual de 163 dólares.
Transferencias gubernamentales
Las transferencias y subvenciones del Estado central constituyen la primera fuente de recursos para los Municipios fuera de la zona metropolitana de Puerto Príncipe. Existe un fondo denominado “Contribución al Fondo de Gestión y de Desarrollo de las Colectividades Territoriales (CFGDCT)”.
Este fondo fue creado para “promover la autonomía administrativa y financiera de las Colectividades Territoriales” y apoyar el proceso de descentralización efectiva, ofreciendo un complemento a los ingresos municipales.
La base imponible del CFGDCT es muy diversificada. Entre otros, se compone de: impuestos sobre los paquetes de cigarrillos, las primas de seguro, las llamadas telefónicas internacionales, los salarios o los boletos aéreos. El monto percibido por el CFGDCT en 1997/1998 era de 3 millones de dólares, que el gobierno central completó con subvenciones de 2 millones de dólares.
Últimamente, el fondo cuenta aproximadamente con 25 millones de dólares, según el Ministro del Interior y de las Colectividades Territoriales (MICT). A través de este último el Estado central debe distribuir este fondo (ver cuadro más atrás).
No obstante, esta forma de distribución no se cumple y el gobierno central asigna los recursos de manera arbitraria sin que medien criterios claros9. El 2006 el 1% de los recursos del fondo fueron entregados a 7 comunas de Puerto Príncipe, 10 % a comunas urbanas cabeceras de departamento, 85% a 117 otras comunas y 4% fue destinado a fondos de emergencia manejados por el Ministerio del Interior.
La gestión del Fondo buscaba asegurar mediante un monto mensual fijo, el funcionamiento de los Municipios, que reciben la mitad de las ayudas del Estado central para las Colectividades Territoriales. Sin embargo, el sistema de repartición de las transferencias falta de equidad y de justicia, según establece un informe de la Comisión Nacional a la Reforma Administrativa del 2002.
Las transferencias y subvenciones del Estado central constituyen la primera fuente de recursos para los municipios de fuera de la zona metropolitana de Puerto Príncipe. Los Municipios también reciben recursos de una gama heterogénea de subvenciones no previsibles del Ministerio del Interior (fondos de urgencia, subvenciones para el Carnaval, otros). Se trata, más bien de ayudas puntuales, sin que se conozca los criterios de selección de los Municipios beneficiarios.
El Impuesto a la propiedad constituye un 86% del total de los ingresos propios y las patentes al comercio y actividad económica un 10%, mientras el restante 4% lo constituyen ingresos diversos. No obstante, hay un potencial de recaudación en algunos municipios urbanos. En efecto, entre los años 1994 y 1997 cuatro municipios urbanos –Puerto Príncipe, Pétion Ville, Delmas y Carrefour- incrementaron entre un 40% y un 70% sus ingresos, en tanto que Pétion Ville los multiplicó por diez (1.167%) en el mismo periodo gracias al apoyo de un proyecto de ONU Hábitat.
Como se señaló, ningún Municipio logra cubrir sus gastos de funcionamiento a partir de sus recursos propios. Sólo una docena de ellos logra recaudar impuestos municipales suficientes y la función de recaudo ha sido devuelta a la Dirección General de los Impuestos (DGI), que se encarga de recaudar y después redistribuir los impuestos para las Colectividades Territoriales.
6. CONCLUSIONES.
Haití posee un sistema municipal
en proceso de construcción, esbozado en
la Constitución de 1987 que establece que la
descentralización del Estado constituye la manera efectiva mediante la
cual el país puede construir una
institucionalidad
democrática
estable.
No obstante, su puesta en aplicación ha sido particularmente difícil dada la falta de autonomía política de las autoridades locales, las cuales recién logran establecerse el 2006 luego de varias elecciones locales fracasadas. Por ello entre 1987 y el 2005 los gobiernos centrales designaron a las autoridades locales.
La precariedad de los datos financieros impide realizar cálculos precisos, pero estimamos que el sector municipal Municipios más Secciones Comunales ejecutan menos del 3% del gasto gubernamental total, lo que a su vez representa menos del 0.25% del PIB en el periodo 2002-2003.
La escasa información indica que la gestión tanto de los municipios (communes) como de las secciones comunales es precaria y adolece de múltiples deficiencias.
La primera causa la constituye la dificultad para constituir el sistema municipal, de por sí complejo. Como se dijo, luego de varios intentos fallidos solo en 2006 es posible realizar elecciones de autoridades locales. Con anterioridad y en razón de la precariedad del clima político las autoridades municipales y de las secciones municipales fueron designadas por el gobierno central.
Una segunda causa la constituye la dramática falta de recursos. Si bien el 90% de los ingresos municipales provienen de transferencias del gobierno central estas son realizadas sin que se apliquen las normas establecidas en base a muy variables criterios del Ministerio del Interior. Por otra parte, los gobiernos locales tienen una muy baja capacidad de recolección de recursos solo los Municipios pueden recaudar, no así las Secciones Comunales- y además los primeros han transferido al gobierno central las tareas de recaudo, dada sus reducidas capacidades propias.
En tercer lugar, complota contra una mínima efectividad del funcionamiento de los gobiernos locales la falta de preparación de los candidatos a electos y luego de las propias autoridades, lo que fue una de las causas del fracaso de las elecciones municipales del año 2.000.
La escasez de personal municipal con la formación y experiencia suficiente constituye una cuarta causa de la debilidad de la gestión de los gobiernos locales. Por último, la baja participación ciudadana y de los actores locales adicionada a la creación reciente de las Secciones Comunales en la Constitución de 1987 son otras tantas razones que explican las debilidades y falencias de los gobiernos locales de Haití.
Por último hay que mencionar la alta inestabilidad política del país que impide que las instituciones se consoliden, así como los impactos de las catástrofes naturales, amplificados por la precariedad del Estado y las estructuras gubernamentales para hacerles frente.
No obstante, su puesta en aplicación ha sido particularmente difícil dada la falta de autonomía política de las autoridades locales, las cuales recién logran establecerse el 2006 luego de varias elecciones locales fracasadas. Por ello entre 1987 y el 2005 los gobiernos centrales designaron a las autoridades locales.
La precariedad de los datos financieros impide realizar cálculos precisos, pero estimamos que el sector municipal Municipios más Secciones Comunales ejecutan menos del 3% del gasto gubernamental total, lo que a su vez representa menos del 0.25% del PIB en el periodo 2002-2003.
La escasa información indica que la gestión tanto de los municipios (communes) como de las secciones comunales es precaria y adolece de múltiples deficiencias.
La primera causa la constituye la dificultad para constituir el sistema municipal, de por sí complejo. Como se dijo, luego de varios intentos fallidos solo en 2006 es posible realizar elecciones de autoridades locales. Con anterioridad y en razón de la precariedad del clima político las autoridades municipales y de las secciones municipales fueron designadas por el gobierno central.
Una segunda causa la constituye la dramática falta de recursos. Si bien el 90% de los ingresos municipales provienen de transferencias del gobierno central estas son realizadas sin que se apliquen las normas establecidas en base a muy variables criterios del Ministerio del Interior. Por otra parte, los gobiernos locales tienen una muy baja capacidad de recolección de recursos solo los Municipios pueden recaudar, no así las Secciones Comunales- y además los primeros han transferido al gobierno central las tareas de recaudo, dada sus reducidas capacidades propias.
En tercer lugar, complota contra una mínima efectividad del funcionamiento de los gobiernos locales la falta de preparación de los candidatos a electos y luego de las propias autoridades, lo que fue una de las causas del fracaso de las elecciones municipales del año 2.000.
La escasez de personal municipal con la formación y experiencia suficiente constituye una cuarta causa de la debilidad de la gestión de los gobiernos locales. Por último, la baja participación ciudadana y de los actores locales adicionada a la creación reciente de las Secciones Comunales en la Constitución de 1987 son otras tantas razones que explican las debilidades y falencias de los gobiernos locales de Haití.
Por último hay que mencionar la alta inestabilidad política del país que impide que las instituciones se consoliden, así como los impactos de las catástrofes naturales, amplificados por la precariedad del Estado y las estructuras gubernamentales para hacerles frente.
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