FICHAS PAÍS DE DESCENTRALIZACIÓN: ADVERTENCIA.
Las “fichas país” que
figuran en el ATLAS son una actualización a marzo 2011 de las que se trabajaron
durante 2008 y 2009 con auspicios de CGLU. Las actuales contaron con la
contribución de al menos 8 expertos latinoamericanos que están asociados a
FLACMA, el respaldo del equipo de FLACMA en su sede y los comentarios de
autoridades locales de 12 países. Con esta difusión, se inicia un proceso de
verificación por parte de las AGLs de América Latina y El Caribe.
Se trabaja bajo la coordinación de FLACMA, con los auspicios de CGLU, UN, UE, AECID, DIBA, UNITAR.
Se trabaja bajo la coordinación de FLACMA, con los auspicios de CGLU, UN, UE, AECID, DIBA, UNITAR.
REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
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Capital: Caracas
Habitantes: 29,0 millones (2010)
Área: 916.445 km².
Habitantes: 29,0 millones (2010)
Área: 916.445 km².
1. INTRODUCCION.
Venezuela está ubicada en América del Sur,
limita al norte con el Mar Caribe, al oeste con Colombia y al sur con Brasil, posee una
población de 29 millones de habitantes (2010) y una
extensión territorial de
916.455 kilómetros cuadrados. El PNUD le asigna
un desarrollo humano alto, con una esperanza
de vida de 74,2 años; 6,2 años de instrucción promedio; y un ingreso
per cápita -ajustado a su capacidad de compra-
de
US$ 11.846.
Según la Constitución: “La República Bolivariana de
Venezuela es un Estado federal
descentralizado…”. Políticamente “… el territorio nacional se
divide en los Estados, Distrito Capital,
las
dependencias
federales y los territorios federales. El territorio se
organiza en Municipios3”.
Existen 23 estados, reconocidos
como entes
iguales entre sí y dotados de autonomía política4, un Distrito Capital y las
dependencias federales (72 islas). Cada
Estado se divide en municipios,
siendo éstos las unidades políticas primarias de la organización nacional, que cuentan con personalidad jurídica y gozan de autonomía5. En todo el territorio funcionan 335
municipios. El Estado de Tachira
posee el mayor número de municipios, 29, y el
de Delta Amacuro
el menor, con sólo 4.
La población está desigualmente distribuida en el territorio, concentrándose en la región costera y montañosa, caracterizada por la presencia de valles y piedemontes, entre la Cordillera de la Costa y la Cordillera de los Andes. Esta región -formada por estados costeros, parte de los estados andinos y aquellos de la zona centro norte del país- cubre cerca de un quinto de la superficie del país, pero concentra más del 60% de la población total. En el otro extremo, la región de Guayana cuenta con la mitad del territorio, pero sólo alberga al 6% de los habitantes del país. Maracaibo es el municipio con mayor población con más de 1,2 millones de habitantes en tanto el Municipio Alto Orinoco en el Estado de Amazonas- alberga menos de mil personas.
La población está desigualmente distribuida en el territorio, concentrándose en la región costera y montañosa, caracterizada por la presencia de valles y piedemontes, entre la Cordillera de la Costa y la Cordillera de los Andes. Esta región -formada por estados costeros, parte de los estados andinos y aquellos de la zona centro norte del país- cubre cerca de un quinto de la superficie del país, pero concentra más del 60% de la población total. En el otro extremo, la región de Guayana cuenta con la mitad del territorio, pero sólo alberga al 6% de los habitantes del país. Maracaibo es el municipio con mayor población con más de 1,2 millones de habitantes en tanto el Municipio Alto Orinoco en el Estado de Amazonas- alberga menos de mil personas.
2. ORGANIZACION TERRITORIAL.
La Constitución establece que Venezuela es un Estado
Federal Descentralizado, pero su actual organización tiende a centralizar las
competencias y recursos en el Poder
Nacional, el cual
está
conformado por el Legislativo, Ejecutivo,
Judicial, Ciudadano y
Electoral, todos con sede en el Distrito
Capital.El territorio se divide en Estados y estos en
Municipios, el Distrito Capital, las
dependencias federales y los territorios federales. Cada
nivel de gobierno posee
competencias, las que pueden ser
exclusivas o concurrentes.
Los municipios son autónomos para la gestión de las materias de su competencia y para elegir a sus autoridades: el Alcalde, los Concejales y los miembros de Juntas Parroquiales. A mediados del 2005 se promulga la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM), inspirada en la Constitución de 1999, que establece que los municipios pueden dividirse en parroquias y otras demarcaciones menores, creadas para desconcentrar la gestión municipal, promover la participación ciudadana y permitir una mejor prestación de los servicios públicos municipales.
En Caracas, ciudad capital de la República, funciona un gobierno local establecido en la Constitución y en la Ley del Distrito Metropolitano de Caracas (DMC), integrado por los municipios del Distrito Capital y los del vecino Estado Miranda. La Constitución y la LOPPM permiten crear distritos metropolitanos cuando varios municipios, pertenecientes o no a una misma entidad federal, tienen relaciones económicas, sociales y físicas que den al conjunto las características de un área metropolitana.
Los municipios son autónomos para la gestión de las materias de su competencia y para elegir a sus autoridades: el Alcalde, los Concejales y los miembros de Juntas Parroquiales. A mediados del 2005 se promulga la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM), inspirada en la Constitución de 1999, que establece que los municipios pueden dividirse en parroquias y otras demarcaciones menores, creadas para desconcentrar la gestión municipal, promover la participación ciudadana y permitir una mejor prestación de los servicios públicos municipales.
En Caracas, ciudad capital de la República, funciona un gobierno local establecido en la Constitución y en la Ley del Distrito Metropolitano de Caracas (DMC), integrado por los municipios del Distrito Capital y los del vecino Estado Miranda. La Constitución y la LOPPM permiten crear distritos metropolitanos cuando varios municipios, pertenecientes o no a una misma entidad federal, tienen relaciones económicas, sociales y físicas que den al conjunto las características de un área metropolitana.
3. DEMOCRACIA LOCAL.
Actualmente, la actividad política
nacional, regional o local está muy polarizada entre los
partidarios del gobierno central
del Presidente Hugo Chávez y la oposición.
Desde la aprobación de la Constitución nacional, en 1999, el gobierno central impulsa un proceso de ajuste de las leyes e instituciones para construir un Estado Federal Descentralizado, sustentado en una relación más directa con los ciudadanos, mediante diversas formas de democracia directa.
Las elecciones locales
La autonomía municipal se traduce en la elección popular del Alcalde y de los Concejales de cada municipio. El Alcalde, Jefe del Ejecutivo Municipal, es elegido directamente por los ciudadanos vecinos del Municipio, por votación universal, directa y secreta. Del mismo modo, puede ser sujeto de un referéndum revocatorio de su mandato por los mismos ciudadanos. Los Concejales son elegidos directamente por los ciudadanos vecinos del Municipio, por votación universal, directa y secreta, mediante un sistema electoral mixto, uninominal y por listas.
En las elecciones locales de agosto de 2005, se escogen 2.389 Concejales y 3.207 miembros de juntas parroquiales. En total hay 5.599 puestos en disputa. En estas elecciones locales intervienen los partidos nacionales y regionales, aunque estas son elecciones muy condicionadas por la polarizada situación nacional, donde sale vencedor el partido de gobierno.
En noviembre de 2008 se realizan elecciones en 23 Estados –para elegir Gobernador y Consejo Legislativo Estadual- y a 326 de los 335 Alcaldes municipales. Participan 17.308 candidatos para 603 cargos. Se presentan 59 partidos políticos nacionales, 236 partidos regionales y, además, 491 grupos de electores de alcance municipal. La participación ciudadana alcanza a un 65,5%, según el Consejo Nacional Electoral. El partido gobernante obtiene 18 gobernadores y la oposición los 5 restantes.
Mecanismos de Participación Ciudadana
La Constitución y la ley establecen variados mecanismos de participación ciudadana. A nivel local, destacan los Consejos Locales de Planificación Pública, los Cabildos Abiertos, el Presupuesto Participativo, las Asambleas de Ciudadanos, los Referendos y las Consultas Públicas. Pese a la amplitud de los mecanismos previstos, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, LOPPM, se limita a reproducir la normativa constitucional en las leyes y ordenanzas posteriores, lo que hace poco operativos a estos instrumentos. Además, la aplicación de muchos de ellos queda supeditada a la futura definición de ordenanzas para la participación, con el riesgo que genera la gran heterogeneidad territorial nacional para el óptimo uso del derecho a la participación política local.
En los municipios donde existen las comunidades indígenas, deben respetarse sus valores, identidad étnica y tradiciones. Asimismo, se prevé la figura del Municipio Indígena, como régimen de gobierno y administración local, mediante los cuales los pueblos y comunidades indígenas definan, ejecuten, controlen y evalúen la gestión pública de su territorio.
Desde la aprobación de la Constitución nacional, en 1999, el gobierno central impulsa un proceso de ajuste de las leyes e instituciones para construir un Estado Federal Descentralizado, sustentado en una relación más directa con los ciudadanos, mediante diversas formas de democracia directa.
Las elecciones locales
La autonomía municipal se traduce en la elección popular del Alcalde y de los Concejales de cada municipio. El Alcalde, Jefe del Ejecutivo Municipal, es elegido directamente por los ciudadanos vecinos del Municipio, por votación universal, directa y secreta. Del mismo modo, puede ser sujeto de un referéndum revocatorio de su mandato por los mismos ciudadanos. Los Concejales son elegidos directamente por los ciudadanos vecinos del Municipio, por votación universal, directa y secreta, mediante un sistema electoral mixto, uninominal y por listas.
En las elecciones locales de agosto de 2005, se escogen 2.389 Concejales y 3.207 miembros de juntas parroquiales. En total hay 5.599 puestos en disputa. En estas elecciones locales intervienen los partidos nacionales y regionales, aunque estas son elecciones muy condicionadas por la polarizada situación nacional, donde sale vencedor el partido de gobierno.
En noviembre de 2008 se realizan elecciones en 23 Estados –para elegir Gobernador y Consejo Legislativo Estadual- y a 326 de los 335 Alcaldes municipales. Participan 17.308 candidatos para 603 cargos. Se presentan 59 partidos políticos nacionales, 236 partidos regionales y, además, 491 grupos de electores de alcance municipal. La participación ciudadana alcanza a un 65,5%, según el Consejo Nacional Electoral. El partido gobernante obtiene 18 gobernadores y la oposición los 5 restantes.
Mecanismos de Participación Ciudadana
La Constitución y la ley establecen variados mecanismos de participación ciudadana. A nivel local, destacan los Consejos Locales de Planificación Pública, los Cabildos Abiertos, el Presupuesto Participativo, las Asambleas de Ciudadanos, los Referendos y las Consultas Públicas. Pese a la amplitud de los mecanismos previstos, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, LOPPM, se limita a reproducir la normativa constitucional en las leyes y ordenanzas posteriores, lo que hace poco operativos a estos instrumentos. Además, la aplicación de muchos de ellos queda supeditada a la futura definición de ordenanzas para la participación, con el riesgo que genera la gran heterogeneidad territorial nacional para el óptimo uso del derecho a la participación política local.
En los municipios donde existen las comunidades indígenas, deben respetarse sus valores, identidad étnica y tradiciones. Asimismo, se prevé la figura del Municipio Indígena, como régimen de gobierno y administración local, mediante los cuales los pueblos y comunidades indígenas definan, ejecuten, controlen y evalúen la gestión pública de su territorio.
4. RELACIONES ENTRE GOBIERNO CENTRAL Y GOBIERNOS LOCALES.
Como se señaló, los municipios son definidos en
la Constitución como la unidad
política
primaria de la organización nacional
que
goza de personalidad jurídica y
de autonomía establecida dentro de los límites
de
la Constitución y la
ley. La
organización municipal
se deriva de reglas establecidas
en la Constitución,
en
la LOPPM y en las leyes estaduales.
En el ejercicio de sus competencias propias los municipios son autónomos y las decisiones de sus autoridades no pueden ser revisadas por instancias administrativas nacionales. El Alcalde, los Concejales y los miembros de las Juntas Parroquiales son electos popularmente y no pueden ser revocados por el Poder Nacional, aunque ello puede ocurrir por la revocatoria de mandato, decidida esta por votación de los propios ciudadanos que los eligieron.
Coordinación, Supervisión y Control de los Municipios
Las relaciones de coordinación se producen a través de los Consejos Locales de Planificación Pública, de los Consejos (estaduales) de Coordinación y Planificación de Políticas Públicas y del Consejo Federal de Gobierno. La Ley de los Consejos Comunales13 puede perturbar las relaciones del gobierno local con el poder central, ya que crea los denominados Consejos Comunales, instancias dependientes del Presidente de la República, para promover la participación, articulación e integración entre las organizaciones comunitarias y los ciudadanos, para la gestión directa de políticas y recursos en materias propias de la vida local. No obstante, estas acciones deberían canalizarse a través del Municipio, que es la unidad política primaria de la organización nacional y de la participación democrática.
Los municipios están sometidos al sistema nacional de Control Fiscal y a la Contraloría General de la República, además de tener su propia Contraloría Municipal. Los actos de las autoridades municipales son impugnables, por inconstitucionalidad o ilegalidad, ante el Poder Judicial.
En el ejercicio de sus competencias propias los municipios son autónomos y las decisiones de sus autoridades no pueden ser revisadas por instancias administrativas nacionales. El Alcalde, los Concejales y los miembros de las Juntas Parroquiales son electos popularmente y no pueden ser revocados por el Poder Nacional, aunque ello puede ocurrir por la revocatoria de mandato, decidida esta por votación de los propios ciudadanos que los eligieron.
Coordinación, Supervisión y Control de los Municipios
Las relaciones de coordinación se producen a través de los Consejos Locales de Planificación Pública, de los Consejos (estaduales) de Coordinación y Planificación de Políticas Públicas y del Consejo Federal de Gobierno. La Ley de los Consejos Comunales13 puede perturbar las relaciones del gobierno local con el poder central, ya que crea los denominados Consejos Comunales, instancias dependientes del Presidente de la República, para promover la participación, articulación e integración entre las organizaciones comunitarias y los ciudadanos, para la gestión directa de políticas y recursos en materias propias de la vida local. No obstante, estas acciones deberían canalizarse a través del Municipio, que es la unidad política primaria de la organización nacional y de la participación democrática.
Los municipios están sometidos al sistema nacional de Control Fiscal y a la Contraloría General de la República, además de tener su propia Contraloría Municipal. Los actos de las autoridades municipales son impugnables, por inconstitucionalidad o ilegalidad, ante el Poder Judicial.
5. COMPETENCIAS MUNICIPALES.
La Constitución señala que es competencia
del Municipio “el gobierno y
administración
de sus intereses y la
gestión de las materias
que le asigne esta Constitución y las leyes,
en cuanto concierne
a la vida local”16, incluyendo luego un listado de los
aspectos que constituyen competencias del municipio. Empero, las materias
indicadas abarcan también competencias
concurrentes atribuidas
al poder nacional
y estadual, siendo sólo exclusivos de los
municipios
los asuntos específicos
de la “vida local”.
Las competencias más relevantes en la dinámica efectiva de los municipios son la policía municipal, el urbanismo, los servicios de aseo urbano, acueductos y alumbrado público y el transporte público local.
En el ámbito de las competencias concurrentes, muchos municipios tienden a incrementar los gastos destinados a la policía de tránsito y el orden público. No obstante, hay competencias concurrentes efectivamente descentralizadas, como la ordenación territorial y el urbanismo.
Como expresión efectiva de su autonomía, los gobiernos locales pueden dictar su propio ordenamiento en materias de su competencia como la organización y funcionamiento de los órganos del municipio, mediante ordenanzas o leyes locales.
Síntesis de las Competencias Municipales (Artículo 178 de la Constitución)
Son competencias del Municipio el gobierno, administración y gestión de materias de la vida local como la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la prestación de servicios públicos, la promoción de la participación y mejorar las condiciones de vida de la comunidad, en las áreas de:
· Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y recreación; ornato público, arquitectura civil y nomenclatura;
· Vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales; servicios de transporte público urbano de pasajeros y pasajeras.
· Espectáculos públicos y publicidad comercial.
· Protección del ambiente y saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario, servicios de limpieza, recolección y tratamiento de residuos y protección civil.
· Salubridad y atención primaria en salud, protección a la infancia, adolescencia y tercera edad; educación preescolar, integración familiar del discapacitado; actividades e instalaciones culturales y deportivas; prevención y protección, vigilancia y control de bienes y actividades de competencia municipal.
· Servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico, alcantarillado, aguas servidas; cementerios y servicios funerarios.
· Justicia de paz, seguridad vecinal y policía municipal.
· Las demás que le atribuya la Constitución y la ley.
Las competencias más relevantes en la dinámica efectiva de los municipios son la policía municipal, el urbanismo, los servicios de aseo urbano, acueductos y alumbrado público y el transporte público local.
En el ámbito de las competencias concurrentes, muchos municipios tienden a incrementar los gastos destinados a la policía de tránsito y el orden público. No obstante, hay competencias concurrentes efectivamente descentralizadas, como la ordenación territorial y el urbanismo.
Como expresión efectiva de su autonomía, los gobiernos locales pueden dictar su propio ordenamiento en materias de su competencia como la organización y funcionamiento de los órganos del municipio, mediante ordenanzas o leyes locales.
Síntesis de las Competencias Municipales (Artículo 178 de la Constitución)
Son competencias del Municipio el gobierno, administración y gestión de materias de la vida local como la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la prestación de servicios públicos, la promoción de la participación y mejorar las condiciones de vida de la comunidad, en las áreas de:
· Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y recreación; ornato público, arquitectura civil y nomenclatura;
· Vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales; servicios de transporte público urbano de pasajeros y pasajeras.
· Espectáculos públicos y publicidad comercial.
· Protección del ambiente y saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario, servicios de limpieza, recolección y tratamiento de residuos y protección civil.
· Salubridad y atención primaria en salud, protección a la infancia, adolescencia y tercera edad; educación preescolar, integración familiar del discapacitado; actividades e instalaciones culturales y deportivas; prevención y protección, vigilancia y control de bienes y actividades de competencia municipal.
· Servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico, alcantarillado, aguas servidas; cementerios y servicios funerarios.
· Justicia de paz, seguridad vecinal y policía municipal.
· Las demás que le atribuya la Constitución y la ley.
6. FINANZAS Y PERSONAL MUNICIPAL.
Las finanzas locales
Los Municipios tienen poderes tributarios propios y aplican impuestos a los vehículos, publicidad y propaganda comercial, actividades económicas, juegos y apuestas lícitas, espectáculos públicos e inmuebles urbanos. Sin embargo, los recursos que los municipios perciben representan, a menudo, menos del 30% de sus ingresos. Adicionalmente, los municipios reciben transferencias directas del Tesoro Nacional como el Situado Constitucional19, que no debe ser menor al 20% al presupuesto de ingresos ordinarios del Fisco Nacional. Este se distribuye entre los municipios de cada Estado del modo siguiente: 30% en partes iguales, 50% en proporción a la población y 20% en proporción a la extensión territorial. Hay otras transferencias como las de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE), que beneficia a los Estados y Municipios mineros o petroleros, y además los recursos provenientes del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), que financia proyectos específicos.
La dependencia municipal de los recursos transferidos desde el poder central es bastante grande y se ha incrementado progresivamente, pasando de un tercio de los ingresos totales a más de la mitad de los mismos.
El presupuesto nacional venezolano del año 2005 asciende a US$ 32.255,921 millones y equivale al 30,9% del PIB (de US$ 104.387,9 millones). El Situado Estadual es de US$ 3.812,4 millones, mientras el Situado Municipal alcanza a US$ 960,1 millones. El FIDE, Fondo Intersectorial para la Descentralización -que distribuye en torno al 60% de su monto a los Estados y un 40% a los municipios- llega a US$ 920,8 millones22. De este modo, los recursos municipales se pueden estimar en 8,8% del gasto gubernamental central (presupuesto nacional), que equivale a un 1,1% del PIB.
Sin embargo, incluso con las transferencias nacionales, las finanzas locales no logran cubrir todos los costos para cumplir con los cometidos legales y las expectativas ciudadanas. En este sentido, una de las mayores trabas para la descentralización en Venezuela es la debilidad de la gestión financiera local y estadual: “El grueso del financiamiento de los gobiernos regionales y locales proviene de transferencias intergubernamentales (Situado, FIDES, LAEE) que… exigen muy poca rendición de cuentas de las autoridades subnacionales. En el mejor de los casos, las fuentes propias de financiamiento de los gobiernos locales (patentes, tasas por servicios) apenas alcanzan para satisfacer las necesidades básicas de las comunidades. En los municipios urbanos pequeños y rurales prácticamente se limitan a financiar la nómina del gobierno local”.
Por otra parte, la proporción de los ingresos propios dentro del presupuesto de los municipios no es uniforme, habiendo una gran variedad de situaciones, según el tamaño y capacidad de gestión de cada gobierno local.
Personal de la administración local
El régimen de personal aplicable a los municipios está establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que comprende los aspectos relativos al ingreso, ascenso, permanencia, derechos y obligaciones de todos los funcionarios públicos. Por disposición constitucional, la ley orgánica nacional puede limitar los sueldos y salarios de los funcionarios públicos municipales, estaduales y nacionales25. Las jubilaciones y pensiones del personal municipal también están regidas por la misma ley nacional.
Es difícil establecer las dimensiones exactas de la administración municipal ya que no se dispone de información oficial agregada para todos los municipios del país, sino sólo de algunos. Un estudio de los municipios del Área Metropolitana de Caracas, AMC, (Libertador, Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo), muestra que allí hay 69 empleados por cada 10 mil habitantes. Dada la tendencia del sector público a incrementar el personal y aumentar el gasto -a veces con criterios políticos- se evalúa positivamente la decisión de aquellos municipios que racionalizan el personal, evitando la contratación excesiva e incluso clientelar de personal26. También se busca una mejor gerencia del municipio y de sus servicios, con estándares de calidad y eficiencia.
Estas variables no son siempre consideradas por las autoridades locales, que a veces no toman debidamente en cuenta la percepción de los usuarios. En todo caso, se pueden encontrar interesantes esfuerzos por modernizar los municipios.
Otra debilidad de las administraciones públicas es la presencia de la corrupción. Según datos aportados por Transparencia Internacional, “Venezuela obtuvo una puntuación de 2,3 sobre 10 (en la que 10 es el estado ideal de transparencia) en el Índice de Percepción de la Corrupción de 2004. Un estudio con datos de 50 municipios arroja que el 14% de las alcaldías tiene un Índice de Transparencia sobre 50 puntos (con 100 de máximo), mientras que el 86% no pudo cumplir con el sistema de transparencia y protección contra la corrupción a que obliga la ley. Es conveniente instaurar más y mejores sistemas de transparencia en los municipios y elaborar estadísticas confiables sobre el personal, ejecución presupuestaria, control, participación ciudadana, entre otros.
Los Municipios tienen poderes tributarios propios y aplican impuestos a los vehículos, publicidad y propaganda comercial, actividades económicas, juegos y apuestas lícitas, espectáculos públicos e inmuebles urbanos. Sin embargo, los recursos que los municipios perciben representan, a menudo, menos del 30% de sus ingresos. Adicionalmente, los municipios reciben transferencias directas del Tesoro Nacional como el Situado Constitucional19, que no debe ser menor al 20% al presupuesto de ingresos ordinarios del Fisco Nacional. Este se distribuye entre los municipios de cada Estado del modo siguiente: 30% en partes iguales, 50% en proporción a la población y 20% en proporción a la extensión territorial. Hay otras transferencias como las de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE), que beneficia a los Estados y Municipios mineros o petroleros, y además los recursos provenientes del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), que financia proyectos específicos.
La dependencia municipal de los recursos transferidos desde el poder central es bastante grande y se ha incrementado progresivamente, pasando de un tercio de los ingresos totales a más de la mitad de los mismos.
El presupuesto nacional venezolano del año 2005 asciende a US$ 32.255,921 millones y equivale al 30,9% del PIB (de US$ 104.387,9 millones). El Situado Estadual es de US$ 3.812,4 millones, mientras el Situado Municipal alcanza a US$ 960,1 millones. El FIDE, Fondo Intersectorial para la Descentralización -que distribuye en torno al 60% de su monto a los Estados y un 40% a los municipios- llega a US$ 920,8 millones22. De este modo, los recursos municipales se pueden estimar en 8,8% del gasto gubernamental central (presupuesto nacional), que equivale a un 1,1% del PIB.
Sin embargo, incluso con las transferencias nacionales, las finanzas locales no logran cubrir todos los costos para cumplir con los cometidos legales y las expectativas ciudadanas. En este sentido, una de las mayores trabas para la descentralización en Venezuela es la debilidad de la gestión financiera local y estadual: “El grueso del financiamiento de los gobiernos regionales y locales proviene de transferencias intergubernamentales (Situado, FIDES, LAEE) que… exigen muy poca rendición de cuentas de las autoridades subnacionales. En el mejor de los casos, las fuentes propias de financiamiento de los gobiernos locales (patentes, tasas por servicios) apenas alcanzan para satisfacer las necesidades básicas de las comunidades. En los municipios urbanos pequeños y rurales prácticamente se limitan a financiar la nómina del gobierno local”.
Por otra parte, la proporción de los ingresos propios dentro del presupuesto de los municipios no es uniforme, habiendo una gran variedad de situaciones, según el tamaño y capacidad de gestión de cada gobierno local.
Personal de la administración local
El régimen de personal aplicable a los municipios está establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que comprende los aspectos relativos al ingreso, ascenso, permanencia, derechos y obligaciones de todos los funcionarios públicos. Por disposición constitucional, la ley orgánica nacional puede limitar los sueldos y salarios de los funcionarios públicos municipales, estaduales y nacionales25. Las jubilaciones y pensiones del personal municipal también están regidas por la misma ley nacional.
Es difícil establecer las dimensiones exactas de la administración municipal ya que no se dispone de información oficial agregada para todos los municipios del país, sino sólo de algunos. Un estudio de los municipios del Área Metropolitana de Caracas, AMC, (Libertador, Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo), muestra que allí hay 69 empleados por cada 10 mil habitantes. Dada la tendencia del sector público a incrementar el personal y aumentar el gasto -a veces con criterios políticos- se evalúa positivamente la decisión de aquellos municipios que racionalizan el personal, evitando la contratación excesiva e incluso clientelar de personal26. También se busca una mejor gerencia del municipio y de sus servicios, con estándares de calidad y eficiencia.
Estas variables no son siempre consideradas por las autoridades locales, que a veces no toman debidamente en cuenta la percepción de los usuarios. En todo caso, se pueden encontrar interesantes esfuerzos por modernizar los municipios.
Otra debilidad de las administraciones públicas es la presencia de la corrupción. Según datos aportados por Transparencia Internacional, “Venezuela obtuvo una puntuación de 2,3 sobre 10 (en la que 10 es el estado ideal de transparencia) en el Índice de Percepción de la Corrupción de 2004. Un estudio con datos de 50 municipios arroja que el 14% de las alcaldías tiene un Índice de Transparencia sobre 50 puntos (con 100 de máximo), mientras que el 86% no pudo cumplir con el sistema de transparencia y protección contra la corrupción a que obliga la ley. Es conveniente instaurar más y mejores sistemas de transparencia en los municipios y elaborar estadísticas confiables sobre el personal, ejecución presupuestaria, control, participación ciudadana, entre otros.
7. SINTESIS Y CONCLUSIONES.
El proceso de descentralización venezolano parece estancado desde la aprobación y progresiva
aplicación de la Constitución de
1999.
Algunos actores sostienen, incluso,
que se ha iniciado un proceso de recentralización.
No obstante, no es la Constitución de 1999 la que genera las dificultades entre los gobiernos locales y los poderes centrales, sino la fuerte lucha política existente entre los partidarios y críticos de las políticas gubernamentales la que -por su propia dinámica- polariza a los diversos actores involucrados. Esto impide profundizar la descentralización y fortalecer a los gobiernos locales, ya que para ello es indispensable la existencia de espacios de diálogo, negociación y concertación para llegar a grandes acuerdos transversales que orienten las políticas de largo plazo.
En este sentido, parece haber maneras distintas de ver el proceso descentralizador: para los gobiernos locales se trata de hacer efectiva la construcción del Estado Federal Descentralizado –que mandata la Constitución- mediante el fortalecimiento municipal y estadual, cumpliendo con el precepto constitucional: “Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley”.
No obstante, otros actores políticos parecen creer que se debe fortalecer formas de democracia basadas en relaciones directas entre el gobierno central y la comunidad, por encima del Municipio y los Estados. En este sentido, la Ley de los Consejos Comunales perturba las relaciones del gobierno local con el poder central, ya que crea los Consejos Comunales, instancias directamente dependientes del Presidente de la República, para la gestión directa de las políticas y recursos en la vida local.
Particularmente grave para los municipios son las tendencias a cambiar las leyes y normas, reduciendo de este modo las competencias y recursos municipales, como ocurre con la reciente eliminación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización, FIDE, y su sustitución por el Fondo de Compensación Interterritorial que comienza a operar desde el 2011.
No obstante, no es la Constitución de 1999 la que genera las dificultades entre los gobiernos locales y los poderes centrales, sino la fuerte lucha política existente entre los partidarios y críticos de las políticas gubernamentales la que -por su propia dinámica- polariza a los diversos actores involucrados. Esto impide profundizar la descentralización y fortalecer a los gobiernos locales, ya que para ello es indispensable la existencia de espacios de diálogo, negociación y concertación para llegar a grandes acuerdos transversales que orienten las políticas de largo plazo.
En este sentido, parece haber maneras distintas de ver el proceso descentralizador: para los gobiernos locales se trata de hacer efectiva la construcción del Estado Federal Descentralizado –que mandata la Constitución- mediante el fortalecimiento municipal y estadual, cumpliendo con el precepto constitucional: “Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley”.
No obstante, otros actores políticos parecen creer que se debe fortalecer formas de democracia basadas en relaciones directas entre el gobierno central y la comunidad, por encima del Municipio y los Estados. En este sentido, la Ley de los Consejos Comunales perturba las relaciones del gobierno local con el poder central, ya que crea los Consejos Comunales, instancias directamente dependientes del Presidente de la República, para la gestión directa de las políticas y recursos en la vida local.
Particularmente grave para los municipios son las tendencias a cambiar las leyes y normas, reduciendo de este modo las competencias y recursos municipales, como ocurre con la reciente eliminación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización, FIDE, y su sustitución por el Fondo de Compensación Interterritorial que comienza a operar desde el 2011.
| ficha_pais_venezuela_marzo_2011.pdf |
