FICHAS PAÍS DE DESCENTRALIZACIÓN: ADVERTENCIA.
Las “fichas país” que
figuran en el ATLAS son una actualización a marzo 2011 de las que se trabajaron
durante 2008 y 2009 con auspicios de CGLU. Las actuales contaron con la
contribución de al menos 8 expertos latinoamericanos que están asociados a
FLACMA, el respaldo del equipo de FLACMA en su sede y los comentarios de
autoridades locales de 12 países. Con esta difusión, se inicia un proceso de
verificación por parte de las AGLs de América Latina y El Caribe.
Se trabaja bajo la coordinación de FLACMA, con los auspicios de CGLU, UN, UE, AECID, DIBA, UNITAR.
Se trabaja bajo la coordinación de FLACMA, con los auspicios de CGLU, UN, UE, AECID, DIBA, UNITAR.
REPUBLICA DE PARAGUAY
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Capital: Asunción
Habitantes: 6.158.000 (2006)
Área: 406.752 km².
Habitantes: 6.158.000 (2006)
Área: 406.752 km².
1. INTRODUCCION.
Paraguay es un país mediterráneo,
situado en el corazón de Sudamérica, con
una superficie de 406.752 kilómetros cuadrados y una población estimada de 6,5
millones de habitantes (2011), según datos
oficiales de la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC).
Es uno de los países más centralizados de América Latina. Hay cuatro razones principales para ello: (i) la larga tradición centralista (ii) una densidad de población relativamente baja que, hasta la década de 1970, se concentró en gran medida en torno a Asunción, capital que mantiene un monopolio virtual de todas las grandes decisiones económicas y políticas; (iii) la existencia de unas organizaciones civiles débiles, fruto de décadas de gobierno autoritario, y (iv) la falta de una identidad regional sólida desplegada sobre las diferencias culturales.
Este centralismo se vio reforzado notablemente durante el régimen del Presidente Stroessner (1954-89) bajo el cual los organismos del gobierno central se arrogaban las funciones básicas del gobierno local con predominio del único Partido gobernante.
La legislación moderna en materia municipal se remonta al año 1954 con la promulgación de la Ley Orgánica Municipal Nº 222, sustituida en 1987 por la Ley Orgánica Municipal Nº 1294, del 9 de diciembre. Durante todo ese lapso la autonomía municipal era notablemente limitada. A pesar de que el número de municipios aumentó de 104 en 1954 a 199 en 1989, este hecho refleja, principalmente, la preocupación del régimen imperante en el momento, por mantener el control político a nivel local durante un período de rápida migración de la población hacia las zonas de nueva colonización en la región de la frontera oriental del país. La fusión de las instituciones gubernamentales y del partido en el poder fue tal que se convirtió en práctica común que el cargo de jefe ejecutivo municipal y jefe de la ramificación del Partido Colorado podían concurrir en la misma persona de manera simultánea. Los mecanismos para la participación ciudadana en asuntos municipales eran también extremadamente limitados, reflejándose en las altas tasas de abstención electoral y la evasión de impuestos.
El derrocamiento del régimen de Stroessner en 1989 condujo a la introducción de la democracia en el gobierno local. En mayo de 1991, las elecciones municipales se celebraron bajo un nuevo sistema electoral, que introdujo la elección directa de intendentes por primera vez en la historia paraguaya. Esta reforma puso fin a más de un siglo (1882-1991) de nombramientos de intendentes realizados por el gobierno central, pese a las garantías de autonomía municipal contemplada en la constitución. El nuevo código electoral también supuso la sustitución del antidemocrático sistema de mayorías por la elección de concejales mediante un sistema de representación proporcional. Las elecciones llevaron a la creación de un sistema multipartidista a nivel de gobierno local, tras décadas en las que la totalidad de los municipios había sido controlada por el Partido Colorado.
Finalmente, en febrero de 2010, se aprueba la Nueva Ley Orgánica Municipal Nº 3.966, vigente en la actualidad y fruto del esfuerzo unificado de las principales asociaciones de municipios del país, quienes presentaron un anteproyecto al Parlamento Nacional y después de 6 largos años, finalmente se contó con esta moderna legislación que sustituyó a la de 1987, 23 años después. La Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal, OPACI, principal gremio municipal, lideró este proceso, juntamente con la Asociación de Juntas Municipales del Paraguay (AJUMPA) y la Red de Mujeres Munícipes del Paraguay (RMMP).
Es uno de los países más centralizados de América Latina. Hay cuatro razones principales para ello: (i) la larga tradición centralista (ii) una densidad de población relativamente baja que, hasta la década de 1970, se concentró en gran medida en torno a Asunción, capital que mantiene un monopolio virtual de todas las grandes decisiones económicas y políticas; (iii) la existencia de unas organizaciones civiles débiles, fruto de décadas de gobierno autoritario, y (iv) la falta de una identidad regional sólida desplegada sobre las diferencias culturales.
Este centralismo se vio reforzado notablemente durante el régimen del Presidente Stroessner (1954-89) bajo el cual los organismos del gobierno central se arrogaban las funciones básicas del gobierno local con predominio del único Partido gobernante.
La legislación moderna en materia municipal se remonta al año 1954 con la promulgación de la Ley Orgánica Municipal Nº 222, sustituida en 1987 por la Ley Orgánica Municipal Nº 1294, del 9 de diciembre. Durante todo ese lapso la autonomía municipal era notablemente limitada. A pesar de que el número de municipios aumentó de 104 en 1954 a 199 en 1989, este hecho refleja, principalmente, la preocupación del régimen imperante en el momento, por mantener el control político a nivel local durante un período de rápida migración de la población hacia las zonas de nueva colonización en la región de la frontera oriental del país. La fusión de las instituciones gubernamentales y del partido en el poder fue tal que se convirtió en práctica común que el cargo de jefe ejecutivo municipal y jefe de la ramificación del Partido Colorado podían concurrir en la misma persona de manera simultánea. Los mecanismos para la participación ciudadana en asuntos municipales eran también extremadamente limitados, reflejándose en las altas tasas de abstención electoral y la evasión de impuestos.
El derrocamiento del régimen de Stroessner en 1989 condujo a la introducción de la democracia en el gobierno local. En mayo de 1991, las elecciones municipales se celebraron bajo un nuevo sistema electoral, que introdujo la elección directa de intendentes por primera vez en la historia paraguaya. Esta reforma puso fin a más de un siglo (1882-1991) de nombramientos de intendentes realizados por el gobierno central, pese a las garantías de autonomía municipal contemplada en la constitución. El nuevo código electoral también supuso la sustitución del antidemocrático sistema de mayorías por la elección de concejales mediante un sistema de representación proporcional. Las elecciones llevaron a la creación de un sistema multipartidista a nivel de gobierno local, tras décadas en las que la totalidad de los municipios había sido controlada por el Partido Colorado.
Finalmente, en febrero de 2010, se aprueba la Nueva Ley Orgánica Municipal Nº 3.966, vigente en la actualidad y fruto del esfuerzo unificado de las principales asociaciones de municipios del país, quienes presentaron un anteproyecto al Parlamento Nacional y después de 6 largos años, finalmente se contó con esta moderna legislación que sustituyó a la de 1987, 23 años después. La Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal, OPACI, principal gremio municipal, lideró este proceso, juntamente con la Asociación de Juntas Municipales del Paraguay (AJUMPA) y la Red de Mujeres Munícipes del Paraguay (RMMP).
2. ORGANIZACION TERRITORIAL.
Paraguay
es un estado unitario con tres niveles de gobierno – nacional, departamental y
municipal. El presidente y el
vicepresidente son elegidos por cinco años y no pueden ser reelegidos. La asamblea
legislativa bicameral se compone de 80 miembros en la cámara baja, la Cámara de
los Diputados, elegidos bajo circunscripción departamental, y 45 miembros en el
Senado elegidos mediante una circunscripción nacional única; ambos a través de
listas cerradas. La constitución de 1992 introdujo un nuevo nivel intermedio de
gobierno, integrado por 17
departamentos. Los gobernadores y las Juntas Departamentales son elegidos directamente pero sus
poderes, responsabilidades y el financiamiento son aún limitados. Por debajo
del nivel departamental, el país está integrado por 238 municipios. El
Municipio de Asunción, la capital (pob.700.000), no pertenece a ningún
departamento. Todos los municipios,
incluido Asunción, tienen los mismos derechos legales. El Área Metropolitana de Asunción (AMUAM)
comprende la capital y 23 municipios circundantes y cuenta
con 1.500.000 de habitantes; sin embargo, se trata de un acuerdo informal y
esta área carece de gobierno metropolitano.
Las principales actuaciones de gobierno de la AMUAM consisten en la gestión del transporte público y tratamiento de residuos.
Las principales actuaciones de gobierno de la AMUAM consisten en la gestión del transporte público y tratamiento de residuos.
3. DEMOCRACIA LOCAL.
Las elecciones locales son
plurales con participación de los principales partidos políticos nacionales.
Candidatos independientes pueden presentarse a puestos en el gobierno local
pero tanto el número de vacantes como de elegidos es escaso. El Intendente del
municipio y los concejales son elegidos por un mandato de cinco años; el Intendente,
directamente y los concejales por el sistema D’Hondt de representación
proporcional mediante listas cerradas. El
Intendente puede ser reelecto una sola vez en el periodo inmediato siguiente y
los concejales tienen reelección indefinida. La participación electoral ha disminuido
notablemente desde la introducción de la democracia en el país – del 80%
aproximadamente en 1991/1996 al 50% en 2001-2006. El voto electrónico fue
introducido en las elecciones locales de 2006. En las Elecciones Municipales
del 2010 participó un 49,26% del electorado
La Nueva Ley Orgánica Municipal de 2010 prevé la consulta popular en materia de funciones municipales, pero la Municipalidad no está obligada a hacerla.
No obstante, algunos municipios han introducido versiones simplificadas de presupuestos participativos. La ley contempla las organizaciones de barrio, conocidas como Comisiones Vecinales, también están las Juntas Comunales de Vecinos y otras formas de organización, con carácter deliberativo.
La Nueva Ley Orgánica Municipal de 2010 prevé la consulta popular en materia de funciones municipales, pero la Municipalidad no está obligada a hacerla.
No obstante, algunos municipios han introducido versiones simplificadas de presupuestos participativos. La ley contempla las organizaciones de barrio, conocidas como Comisiones Vecinales, también están las Juntas Comunales de Vecinos y otras formas de organización, con carácter deliberativo.
4. RELACIONES ENTRE LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO.
El artículo 166 de la
Constitución de 1992 concede “autonomía política” a los municipios así como
“autarquía” en la recaudación de ingresos y en los gastos. Sin embargo, a pesar
de esta autonomía legal y de la democratización en marcha desde 1991, los
municipios permanecen bajo un fuerte control del gobierno central. El Congreso Nacional es el único órgano
facultado para legislar en materia de gobierno local. Los gobiernos
departamentales, establecidos por la Constitución de 1992, son muy
débiles. No tienen facultades de supervisión
del gobierno local. Dos instituciones del Estado tienen responsabilidades de supervisión
del gobierno local (la Contraloría General de la República y el Tribunal de Cuentas). En la práctica la supervisión
es débil, problema que se agrava con la duplicación de competencias.
El Intendente no puede ser destituido mediante una revocatoria de mandato, pero sí mediante el voto de la mayoría absoluta de la Cámara de Diputados, en un procedimiento impulsado a petición de la mayoría absoluta de los concejales por motivo de “mal desempeño de sus funciones”. No obstante, la falta de claridad sobre los motivos de dicho procedimiento a menudo ha provocado el abuso de este mecanismo de rendición de cuentas. Entre 2003 y 2005 el congreso recibió 33 solicitudes de destitución, muchas de las cuales fueron motivadas por consideraciones puramente políticas y poco tenían que ver con la evidencia de una mala práctica. Un estudio sobre estos casos, realizado en 2005 por el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP) reveló que la mayoría de los Intendentes no comprendía adecuadamente sus responsabilidades como jefes de la administración pública y propuso un sistema de mediación local con el fin de resolver conflictos entre Intendentes y Concejales.
En 1971 se constituyó con el apoyo de ayuda exterior el Instituto de Desarrollo Municipal (IDM), una agencia del gobierno central, con el objetivo de conceder créditos, capacitación y asistencia técnica a los gobiernos locales, siendo extinguida en 1998 por el Parlamento Nacional. La Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal (OPACI), funciona desde 1964 y es el principal gremio que nuclea a los municipios paraguayos. El Consejo de Gobernadores, se constituyó en la década de 1990 y ya en el 2000 se creó el Consejo Nacional para la Descentralización del Estado (CONADE). La OPACI y el Consejo de Gobernadores, impulsan reivindicaciones a favor de la Descentralización, siendo un ejemplo la Gran Marcha a Asunción realizada el 23 de marzo de 2011. Sin embargo, la obtención de mayores competencias y autonomía financiera para los niveles sub nacionales de gobierno es aún materia pendiente. Un importante logro fue la aprobación de la Nueva Ley Orgánica Municipal en febrero de 2010.
El Intendente no puede ser destituido mediante una revocatoria de mandato, pero sí mediante el voto de la mayoría absoluta de la Cámara de Diputados, en un procedimiento impulsado a petición de la mayoría absoluta de los concejales por motivo de “mal desempeño de sus funciones”. No obstante, la falta de claridad sobre los motivos de dicho procedimiento a menudo ha provocado el abuso de este mecanismo de rendición de cuentas. Entre 2003 y 2005 el congreso recibió 33 solicitudes de destitución, muchas de las cuales fueron motivadas por consideraciones puramente políticas y poco tenían que ver con la evidencia de una mala práctica. Un estudio sobre estos casos, realizado en 2005 por el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP) reveló que la mayoría de los Intendentes no comprendía adecuadamente sus responsabilidades como jefes de la administración pública y propuso un sistema de mediación local con el fin de resolver conflictos entre Intendentes y Concejales.
En 1971 se constituyó con el apoyo de ayuda exterior el Instituto de Desarrollo Municipal (IDM), una agencia del gobierno central, con el objetivo de conceder créditos, capacitación y asistencia técnica a los gobiernos locales, siendo extinguida en 1998 por el Parlamento Nacional. La Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal (OPACI), funciona desde 1964 y es el principal gremio que nuclea a los municipios paraguayos. El Consejo de Gobernadores, se constituyó en la década de 1990 y ya en el 2000 se creó el Consejo Nacional para la Descentralización del Estado (CONADE). La OPACI y el Consejo de Gobernadores, impulsan reivindicaciones a favor de la Descentralización, siendo un ejemplo la Gran Marcha a Asunción realizada el 23 de marzo de 2011. Sin embargo, la obtención de mayores competencias y autonomía financiera para los niveles sub nacionales de gobierno es aún materia pendiente. Un importante logro fue la aprobación de la Nueva Ley Orgánica Municipal en febrero de 2010.
5. COMPETENCIAS MUNICIPALES.
El nivel municipal está
constituido por 238 comunas ---223 en la
Región Oriental y 15 en la Región Occidental---. Según la Constitución
Nacional, los territorios municipales coinciden con los distritales, por tanto,
cuando se habla de “municipalidad”, “comuna” o “municipio”, es igual que hablar
de “distrito”. Estos municipios se clasifican en Grupos según sus montos
presupuestarios que resulta de
dividir el total del presupuesto de los municipios
capitales departamentales por el de los municipios del resto del país y según
el cociente que salga corresponderá a determinado grupo. (Primero, Segundo,
Tercero o Cuarto Grupos) correspondiendo la mayoría de los municipios al
Segundo y Tercer Grupos, respectivamente. Una característica es que todos los
municipios están llamados a cumplir de manera obligatoria las mismas funciones
enunciadas en la Ley Orgánica Municipal, sin distinción de qué grupo le
corresponda.
La Nueva Ley Orgánica Municipal aprobada en febrero de 2010 ratifica el carácter autonómico del gobierno local así como lo consagra la propia Constitución Nacional promulgada en 1992, que define al Paraguay como un Estado descentralizado.
A pesar de todo, como resultado de una larga tradición centralista, todavía existe una enorme brecha entre la retórica de una competencia general consagrada en la legislación y la realidad de un gobierno local con rol funcional y muy limitado de prestación de servicios.
Las atribuciones de los municipios, están previstas en el artículo 168º de la Constitución Nacional que dice: Son atribuciones de las municipalidades, en su jurisdicción territorial y con arreglo a la Ley:
1) la libre gestión en materias de su competencia, particularmente en las de urbanismo, ambiente, abasto, educación, cultura, deporte, turismo, asistencia sanitaria y social, instituciones de crédito, cuerpos de inspección y de policía;
2) la administración y la disposición de sus bienes;
3) la elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos;
4) la participación en las rentas nacionales;
5) la regulación del monto de las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados, no pudiendo sobrepasar el costo de los mismos;
6) el dictado de ordenanzas, reglamentos y resoluciones;
7) el acceso al crédito privado y al crédito público, nacional e internacional;
8) la reglamentación y la fiscalización del tránsito, del transporte público y la de otras materias relativas a la circulación de vehículos; y
9) las demás atribuciones que fijen esta Constitución y la Ley.
Las funciones específicas son desarrolladas en el artículo 12º de la Ley Orgánica Municipal Nº 3.966/2010. No tienen la obligación de prestar servicios que están a cargo del Gobierno Central, mientras no le sean transferidos los correspondientes recursos, de conformidad a los Convenios de Delegación de Competencias. Es decir, que las Municipalidades podrán asumir ciertas funciones de otros organismos y entidades públicas previa firma de un Convenio de Delegación de esas competencias donde se estipulen las condiciones, entre ellas, la previsión clara de los recursos.
Básicamente, los municipios desempeñan estas funciones propias:
a) son prestadores de servicios públicos y proveedores de bienes.
b) son reguladores u ordenadores de la convivencia ciudadana local.
c) son promotores del fomento.
d) Son planificadores.
De acuerdo a sus posibilidades presupuestarias, las Municipalidades pueden desempeñar funciones en:
Desarrollo humano y social: planificación, elaboración y ejecución de proyectos municipales de desarrollo humano y social, de atención de sectores vulnerables (niñez, tercera edad, discapacitados) y de promoción de la equidad de género.
Las potestades de las Municipalidades.
Potestad en la capacidad legal que tienen las municipalidades para ejecutar determinados actos con los cuales pueda cumplir con sus funciones, fines y objetivos:
Para poder cumplir con sus funciones, y de conformidad con la legislación vigente, las municipalidades podrán:
En la práctica, las funciones de la mayoría de los municipios se limitan a la prestación de los servicios como limpieza de calles, desinfección de locales, mataderos, mercados y estaciones de autobuses y construcción de caminos urbanos.
El gobierno central aún tiene un papel importante en la prestación de los servicios públicos básicos, considerable en el caso del abastecimiento de agua, la educación y la salud. Dos empresas del gobierno central dominan el sector agua y saneamiento, excluyendo de su gestión a los gobiernos locales - la Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSAP) en las grandes zonas urbanas y el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA) en comunidades con menos de 10.000 personas. Por lo que se refiere a los caminos, es el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, en lugar de los municipios, quien lleva a cabo la mayoría de su construcción.
En cuanto a la educación, a pesar de la aprobación de un programa global de reforma educativa en la década de 1990, que contó con un amplio apoyo financiero del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, el gobierno local sigue desempeñando un papel mínimo en la educación básica. Éste se limita principalmente a la prestación de apoyo financiero y técnico a iniciativas de construcción de escuelas. En lo que toca al transporte público, el Ministerio de Obras Públicas supervisa incluso el de la capital. Los municipios sólo controlan los servicios públicos de transporte internos.
A pesar de esta fuerte tradición de prestación de servicios centralizados, el sector de la salud ha sido testigo de una limitada descentralización desde mediados de la década de 1990. La Ley del Sistema Nacional de Salud de 1996 creó los consejos de salud departamentales y municipales - Consejos Departamentales de Salud (CDS) y Consejos Locales de Salud (CLS). La legislación de 1998 confirió a los municipios los Consejos Locales de Salud, su planificación y las funciones de supervisión, así como la administración de fondos locales mediante Acuerdos de Compromiso con el Ministerio de Salud. Con el fin de firmar dichos acuerdos, el municipio tuvo que formar un CLS y asignar un cinco por ciento del presupuesto municipal anual para financiar el Plan Local de Salud, que el CLS había diseñado y administrado. Estos acuerdos transfirieron a la CLS la gestión y supervisión de los recursos físicos y financieros de los establecimientos de salud por un periodo de un año, con posibilidad de renovación. Mientras, el ministerio pertinente mantuvo el control sobre el personal de salud. Sin embargo, medidas posteriores adoptadas por el gobierno central, rechazaron la posibilidad de control de las instalaciones de atención a la salud y de las tarifas de los usuarios por parte del gobierno local, situación que no se resolvió satisfactoriamente hasta una nueva reforma legislativa aprobada en el 2006. Al año 2011, 110 municipios (46,21% del total) firmaron acuerdos con el Ministerio de Salud. Sin embargo, sólo diez (todos en el Departamento Central) fueron capaces de implementar cambios significativos en cuanto al rol de los CLS en la gestión de los ingresos por honorarios de servicio.
En una iniciativa de descentralización la salud, en 1996, el Departamento de Itapúa comenzó el programa de Fondos Rotatorios de Medicamentos Básicos para Farmacias Sociales. Este programa fue diseñado y administrado por el CDS de Itapúa, y proporciona medicamentos a bajo costo a los pacientes que asisten a centros de salud locales. El programa comenzó con siete farmacias sociales y una lista de 18 medicamentos. En 2002, el programa había aumentado a 70 farmacias en 30 municipios, con una lista de 94 medicamentos básicos. Las farmacias sociales son gestionadas por el CLS local, que también debe encargarse de reunir el capital inicial para comprar el primer lote de medicamentos. Los medicamentos se adquieren a granel por la CLS, y a bajo costo, desde el Gobierno regional de Itapúa.
Los Órganos de Gobierno de la Municipalidad.
El gobierno municipal es ejercido por la Junta Municipal y por la Intendencia Municipal.[1]
La Intendencia es el órgano ejecutivo del Gobierno Municipal, tiene a su cargo la administración general de la Municipalidad y participa en la formación de las normas municipales (Resoluciones y Ordenanzas).
La Junta Municipal es el órgano normativo, de control deliberante del Gobierno Municipal y para el mejor cumplimiento de sus funciones se organiza en Comisiones Asesoras. [1] Art. 20 de la LEY 3.966/2010
La Nueva Ley Orgánica Municipal aprobada en febrero de 2010 ratifica el carácter autonómico del gobierno local así como lo consagra la propia Constitución Nacional promulgada en 1992, que define al Paraguay como un Estado descentralizado.
A pesar de todo, como resultado de una larga tradición centralista, todavía existe una enorme brecha entre la retórica de una competencia general consagrada en la legislación y la realidad de un gobierno local con rol funcional y muy limitado de prestación de servicios.
Las atribuciones de los municipios, están previstas en el artículo 168º de la Constitución Nacional que dice: Son atribuciones de las municipalidades, en su jurisdicción territorial y con arreglo a la Ley:
1) la libre gestión en materias de su competencia, particularmente en las de urbanismo, ambiente, abasto, educación, cultura, deporte, turismo, asistencia sanitaria y social, instituciones de crédito, cuerpos de inspección y de policía;
2) la administración y la disposición de sus bienes;
3) la elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos;
4) la participación en las rentas nacionales;
5) la regulación del monto de las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados, no pudiendo sobrepasar el costo de los mismos;
6) el dictado de ordenanzas, reglamentos y resoluciones;
7) el acceso al crédito privado y al crédito público, nacional e internacional;
8) la reglamentación y la fiscalización del tránsito, del transporte público y la de otras materias relativas a la circulación de vehículos; y
9) las demás atribuciones que fijen esta Constitución y la Ley.
Las funciones específicas son desarrolladas en el artículo 12º de la Ley Orgánica Municipal Nº 3.966/2010. No tienen la obligación de prestar servicios que están a cargo del Gobierno Central, mientras no le sean transferidos los correspondientes recursos, de conformidad a los Convenios de Delegación de Competencias. Es decir, que las Municipalidades podrán asumir ciertas funciones de otros organismos y entidades públicas previa firma de un Convenio de Delegación de esas competencias donde se estipulen las condiciones, entre ellas, la previsión clara de los recursos.
Básicamente, los municipios desempeñan estas funciones propias:
a) son prestadores de servicios públicos y proveedores de bienes.
b) son reguladores u ordenadores de la convivencia ciudadana local.
c) son promotores del fomento.
d) Son planificadores.
De acuerdo a sus posibilidades presupuestarias, las Municipalidades pueden desempeñar funciones en:
- Planificación, urbanismo y ordenamiento territorial: para la elaboración de un Plan de Desarrollo Sustentable y de un Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial; reglamentación, fiscalización de uso de suelo, loteamientos, construcciones.
- Infraestructura pública y servicios: la construcción, equipamiento, mantenimiento, limpieza y ornato de la infraestructura pública del Municipio, incluyendo las calles, avenidas, parques, plazas, balnearios y demás lugares públicos; la regulación y prestación de servicios de aseo, de recolección, disposición y tratamiento de residuos del Municipio; servicios funerarios y cementerios; mercados, mataderos, ferias
- Transporte público y tránsito: la prestación del servicio público de transporte de pasajeros y de cargas, regulación y fiscalización transporte público y del tránsito en calles, avenidas y demás caminos municipales, incluyendo lo relativo a la seguridad y la circulación de vehículos y de peatones, y los requisitos de conducir para mayores de edad.
- Medio ambiente: la preservación, conservación, recomposición y mejoramiento de los recursos naturales
- Espectáculos y lugares de concurrencia pública: La reglamentación y fiscalización de los espectáculos públicos y de lugares privados de acceso público, en atención preferente a la preservación ambiental, seguridad, salubridad, higiene, protección de niños y adolescentes y a los derechos individuales o colectivos al reposo y tranquilidad
- Patrimonio histórico y cultural: preservación, restauración
- Salud, higiene y salubridad: reglamentación y control de alimentos … protección de consumidores … prestación de servicios de salud … integración de los Consejos Locales de Salud
- Educación, cultura y deporte: servicios de educación … infraestructura … fomento a la educación, cultura y deporte
Desarrollo humano y social: planificación, elaboración y ejecución de proyectos municipales de desarrollo humano y social, de atención de sectores vulnerables (niñez, tercera edad, discapacitados) y de promoción de la equidad de género.
Las potestades de las Municipalidades.
Potestad en la capacidad legal que tienen las municipalidades para ejecutar determinados actos con los cuales pueda cumplir con sus funciones, fines y objetivos:
Para poder cumplir con sus funciones, y de conformidad con la legislación vigente, las municipalidades podrán:
- dictar y ejecutar las ordenanzas, reglamentos y resoluciones;
- establecer y reglamentar las reparticiones de la municipalidad;
- establecer los montos de las tasas creadas por ley, no pudiendo superar los costos de los servicios efectivamente prestados;
- elaborar, aprobar, modificar y ejecutar su propio presupuesto general;
- contraer créditos y fideicomisos públicos y privados, nacionales e internacionales;
- contratar obras, servicios y suministros; y otorgar concesiones, permisos y autorizaciones;
- recaudar, administrar y disponer de sus bienes y recursos;
- nombrar, trasladar y despedir a sus funcionarios e imponer sanciones disciplinarias;
- aplicar sanciones por la comisión de faltas;
- dictar órdenes individuales para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo;
- conceder licencias o revocarlas;
- suscribir convenios con instituciones públicas o privadas;
- constituir asociaciones entre sí, cooperativas, fundaciones y otras entidades sin fines de lucro; así como con municipalidades de otros países, en el marco de la legislación nacional;
- suscribir convenios de cooperación, asistencia e integración con municipios nacionales o de otros países;
- desconcentrar la gestión de los servicios y el cobro de los mismos, habilitando locales alternativos a los que pueda acudir el usuario para la gestión correspondiente;
- ejecutar sus resoluciones, en virtud de la presunción de legitimidad, ejecutividad y ejecutoriedad de sus actos; y, cualquier otra atribución prevista en la Constitución Nacional, las leyes o que derive del carácter público y autónomo de las municipalidades.
En la práctica, las funciones de la mayoría de los municipios se limitan a la prestación de los servicios como limpieza de calles, desinfección de locales, mataderos, mercados y estaciones de autobuses y construcción de caminos urbanos.
El gobierno central aún tiene un papel importante en la prestación de los servicios públicos básicos, considerable en el caso del abastecimiento de agua, la educación y la salud. Dos empresas del gobierno central dominan el sector agua y saneamiento, excluyendo de su gestión a los gobiernos locales - la Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSAP) en las grandes zonas urbanas y el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA) en comunidades con menos de 10.000 personas. Por lo que se refiere a los caminos, es el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, en lugar de los municipios, quien lleva a cabo la mayoría de su construcción.
En cuanto a la educación, a pesar de la aprobación de un programa global de reforma educativa en la década de 1990, que contó con un amplio apoyo financiero del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, el gobierno local sigue desempeñando un papel mínimo en la educación básica. Éste se limita principalmente a la prestación de apoyo financiero y técnico a iniciativas de construcción de escuelas. En lo que toca al transporte público, el Ministerio de Obras Públicas supervisa incluso el de la capital. Los municipios sólo controlan los servicios públicos de transporte internos.
A pesar de esta fuerte tradición de prestación de servicios centralizados, el sector de la salud ha sido testigo de una limitada descentralización desde mediados de la década de 1990. La Ley del Sistema Nacional de Salud de 1996 creó los consejos de salud departamentales y municipales - Consejos Departamentales de Salud (CDS) y Consejos Locales de Salud (CLS). La legislación de 1998 confirió a los municipios los Consejos Locales de Salud, su planificación y las funciones de supervisión, así como la administración de fondos locales mediante Acuerdos de Compromiso con el Ministerio de Salud. Con el fin de firmar dichos acuerdos, el municipio tuvo que formar un CLS y asignar un cinco por ciento del presupuesto municipal anual para financiar el Plan Local de Salud, que el CLS había diseñado y administrado. Estos acuerdos transfirieron a la CLS la gestión y supervisión de los recursos físicos y financieros de los establecimientos de salud por un periodo de un año, con posibilidad de renovación. Mientras, el ministerio pertinente mantuvo el control sobre el personal de salud. Sin embargo, medidas posteriores adoptadas por el gobierno central, rechazaron la posibilidad de control de las instalaciones de atención a la salud y de las tarifas de los usuarios por parte del gobierno local, situación que no se resolvió satisfactoriamente hasta una nueva reforma legislativa aprobada en el 2006. Al año 2011, 110 municipios (46,21% del total) firmaron acuerdos con el Ministerio de Salud. Sin embargo, sólo diez (todos en el Departamento Central) fueron capaces de implementar cambios significativos en cuanto al rol de los CLS en la gestión de los ingresos por honorarios de servicio.
En una iniciativa de descentralización la salud, en 1996, el Departamento de Itapúa comenzó el programa de Fondos Rotatorios de Medicamentos Básicos para Farmacias Sociales. Este programa fue diseñado y administrado por el CDS de Itapúa, y proporciona medicamentos a bajo costo a los pacientes que asisten a centros de salud locales. El programa comenzó con siete farmacias sociales y una lista de 18 medicamentos. En 2002, el programa había aumentado a 70 farmacias en 30 municipios, con una lista de 94 medicamentos básicos. Las farmacias sociales son gestionadas por el CLS local, que también debe encargarse de reunir el capital inicial para comprar el primer lote de medicamentos. Los medicamentos se adquieren a granel por la CLS, y a bajo costo, desde el Gobierno regional de Itapúa.
Los Órganos de Gobierno de la Municipalidad.
El gobierno municipal es ejercido por la Junta Municipal y por la Intendencia Municipal.[1]
La Intendencia es el órgano ejecutivo del Gobierno Municipal, tiene a su cargo la administración general de la Municipalidad y participa en la formación de las normas municipales (Resoluciones y Ordenanzas).
La Junta Municipal es el órgano normativo, de control deliberante del Gobierno Municipal y para el mejor cumplimiento de sus funciones se organiza en Comisiones Asesoras. [1] Art. 20 de la LEY 3.966/2010
6. FINANZAS MUNICIPALES.
Ingresoslocales: los niveles subnacionales de gobierno representaron sólo el 2,6% del
gasto público total en 1997, de los cuales el 0,7% representó el gobierno
departamental; y el 1,9%, los municipios. Esta proporción se había elevado a
7,0% en 2007 (Informe CGLU). El gobierno local en el Paraguay carece de
competencias fiscales. La principal fuente de ingresos propios son los
impuestos de propiedad, cuyas tasas determina el gobierno central. Esta
situación responde a la Constitución de
1992 (artículo 169) en la cual el gobierno central transfiere al gobierno local
el control sobre la recaudación y gestión de impuestos sobre la propiedad
urbana y rural. También permite a los municipios retener el 70 por ciento de
los ingresos de este impuesto, siendo
transferido un 15% a la Gobernación en donde se encuentra ubicado el municipio
y un 15% distribuido entre “Municipios de Menores Recursos” identificados en
base a una ecuación matemática que resulta de dividir el presupuesto por la
cantidad de habitantes. Otras fuentes principales de ingresos propios son: el
impuesto sobre la industria y el comercio, el impuesto sobre la matriculación
de vehículos y el impuesto de
transporte de pasajeros. Para los municipios más grandes
la gestión de los residuos sólidos, y los cementerios constituyen una
importante fuente de ingresos, además del canon por alquiler de tierras
municipales.
De manera excepcional, en América Latina el gobierno local no recibe ninguna transferencia financiera explícita en forma de participación en los ingresos, fondos o donaciones condicionales.
En consecuencia, la mayoría de los municipios son altamente dependientes de sus propias fuentes de ingresos, generados localmente, con el fin de financiar gastos ordinarios y de inversión.
Aunque el gobierno local no recibe ninguna transferencia presupuestaria del gobierno central, la Ley Nº 1309 de 1998 introdujo repartición de regalías, entre gobierno central y local, de dos proyectos hidroeléctricos binacionales en los que Paraguay está involucrado - Itaipú proyecto binacional (con Brasil) y la empresa Yacyretá (con Argentina).
Según la Ley Nº 3.984/2010 El ingreso total de los montos que provengan de los denominados “royalties” y de las “compensaciones en razón del territorio inundado” de las represas hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá, respectivamente, será distribuido de la siguiente manera:
a) a la administración central: el 50 % (cincuenta por ciento):
b) a las gobernaciones afectadas : el 5 % (cinco por ciento)
c) a las gobernaciones no afectadas: el 5 % (cinco por ciento)
d) a los Municipios afectados: el 15 % (quince por ciento); y
e) a los Municipios no afectados: el 25 % (veinticinco por ciento).
Por lo menos el 80 % (ochenta por ciento) de los ingresos percibidos por las gobernaciones en virtud de la presente Ley, deberá destinarse a gastos de capital. El porcentaje restante podrá utilizarse en gastos corrientes si los mismos se encuentran directamente vinculados en dichos gastos de capital. En cuanto al porcentaje destinado a las municipalidades, el 80% (ochenta por ciento) podrá ser utilizado en gastos de capital, el 10% (diez por ciento) a actividades de desarrollo sustentable y el 10% (diez por ciento) podrá utilizarse en gastos corrientes si los mismos se encuentren vinculados a dichos gastos de capital.
Estas regalías, en los últimos años, se han convertido en la principal fuente de ingresos para la mayoría de los municipios más pequeños.
De acuerdo a la Constitución de 1992 y la propia Ley 3.966/10 “Orgánica Municipal”, el gobierno local tiene la facultad de obtener préstamos de instituciones financieras nacionales e internacionales, pero en la práctica está severamente restringida por el gobierno central. En los últimos años la Municipalidad de Asunción ha tratado de obtener préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo por un multi-propósito del proyecto Bahía de Asunción, lo que ha encontrado una fuerte resistencia del gobierno central, que desea mantener el control sobre el endeudamiento externo. Algunos municipios reciben ayudas no reembolsables destinadas a proyectos específicos de agencias de donantes bilaterales, la USAID, la AECID, la GIZ y la JICA.
Las finanzas departamentales del gobierno son totalmente dependientes de las transferencias del gobierno central. Estas consisten en las siguientes fuentes: i) el 15% de los ingresos procedentes del IVA en cada departamento y que están destinados a la salud, educación y obras públicas, ii) el 15% de los ingresos procedentes de impuestos sobre la propiedad recaudados por las municipalidades que integran el departamento, y iii) 30% del canon y los ingresos de los juegos de azar legales en el departamento, más del 20% de los de Asunción.
Empleados municipales:
Los funcionarios municipales se rigen por la Ley Nº 1.626/00 “De la Función Pública” que prevé un servicio de la administración pública y que regula todo lo relativo al ingreso en la función pública, carrera del funcionario público, derechos, obligaciones y prohibiciones y régimen disciplinario. El despido puede ser impugnado ante el tribunal de Cuentas o Tribunal Electoral. Aún cuando el tribunal autorice la restitución del cargo, ésta todavía puede ser denegada bajo el argumento de que la procede una indemnización. Los funcionarios municipales están amparados por un régimen de jubilación independiente a la Caja Fisca y a la que se denomina “Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal”.
La falta de estabilidad en el empleo, los bajos salarios, y la rápida rotación de personal representa un serio obstáculo en los esfuerzos para profesionalizar el servicio municipal. En parte, debido a estas consideraciones estructurales, los esfuerzos por mejorar la calidad y eficiencia de la prestación de servicios por parte del gobierno local siguen siendo limitados y esporádicos.
La capacidad administrativa del gobierno local continúa siendo muy débil y existe una grave escasez de personal capacitado de todo tipo. Aunque el nivel educativo de las autoridades municipales aumentó considerablemente tras la introducción de la democracia local en 1991, los intendentes y concejales son a menudo sorprendentemente mal informados sobre el papel de los gobiernos locales en el proceso global de desarrollo, así como sobre las funciones y responsabilidades de los funcionarios electos y personal administrativo.
De manera excepcional, en América Latina el gobierno local no recibe ninguna transferencia financiera explícita en forma de participación en los ingresos, fondos o donaciones condicionales.
En consecuencia, la mayoría de los municipios son altamente dependientes de sus propias fuentes de ingresos, generados localmente, con el fin de financiar gastos ordinarios y de inversión.
Aunque el gobierno local no recibe ninguna transferencia presupuestaria del gobierno central, la Ley Nº 1309 de 1998 introdujo repartición de regalías, entre gobierno central y local, de dos proyectos hidroeléctricos binacionales en los que Paraguay está involucrado - Itaipú proyecto binacional (con Brasil) y la empresa Yacyretá (con Argentina).
Según la Ley Nº 3.984/2010 El ingreso total de los montos que provengan de los denominados “royalties” y de las “compensaciones en razón del territorio inundado” de las represas hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá, respectivamente, será distribuido de la siguiente manera:
a) a la administración central: el 50 % (cincuenta por ciento):
b) a las gobernaciones afectadas : el 5 % (cinco por ciento)
c) a las gobernaciones no afectadas: el 5 % (cinco por ciento)
d) a los Municipios afectados: el 15 % (quince por ciento); y
e) a los Municipios no afectados: el 25 % (veinticinco por ciento).
Por lo menos el 80 % (ochenta por ciento) de los ingresos percibidos por las gobernaciones en virtud de la presente Ley, deberá destinarse a gastos de capital. El porcentaje restante podrá utilizarse en gastos corrientes si los mismos se encuentran directamente vinculados en dichos gastos de capital. En cuanto al porcentaje destinado a las municipalidades, el 80% (ochenta por ciento) podrá ser utilizado en gastos de capital, el 10% (diez por ciento) a actividades de desarrollo sustentable y el 10% (diez por ciento) podrá utilizarse en gastos corrientes si los mismos se encuentren vinculados a dichos gastos de capital.
Estas regalías, en los últimos años, se han convertido en la principal fuente de ingresos para la mayoría de los municipios más pequeños.
De acuerdo a la Constitución de 1992 y la propia Ley 3.966/10 “Orgánica Municipal”, el gobierno local tiene la facultad de obtener préstamos de instituciones financieras nacionales e internacionales, pero en la práctica está severamente restringida por el gobierno central. En los últimos años la Municipalidad de Asunción ha tratado de obtener préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo por un multi-propósito del proyecto Bahía de Asunción, lo que ha encontrado una fuerte resistencia del gobierno central, que desea mantener el control sobre el endeudamiento externo. Algunos municipios reciben ayudas no reembolsables destinadas a proyectos específicos de agencias de donantes bilaterales, la USAID, la AECID, la GIZ y la JICA.
Las finanzas departamentales del gobierno son totalmente dependientes de las transferencias del gobierno central. Estas consisten en las siguientes fuentes: i) el 15% de los ingresos procedentes del IVA en cada departamento y que están destinados a la salud, educación y obras públicas, ii) el 15% de los ingresos procedentes de impuestos sobre la propiedad recaudados por las municipalidades que integran el departamento, y iii) 30% del canon y los ingresos de los juegos de azar legales en el departamento, más del 20% de los de Asunción.
Empleados municipales:
Los funcionarios municipales se rigen por la Ley Nº 1.626/00 “De la Función Pública” que prevé un servicio de la administración pública y que regula todo lo relativo al ingreso en la función pública, carrera del funcionario público, derechos, obligaciones y prohibiciones y régimen disciplinario. El despido puede ser impugnado ante el tribunal de Cuentas o Tribunal Electoral. Aún cuando el tribunal autorice la restitución del cargo, ésta todavía puede ser denegada bajo el argumento de que la procede una indemnización. Los funcionarios municipales están amparados por un régimen de jubilación independiente a la Caja Fisca y a la que se denomina “Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal”.
La falta de estabilidad en el empleo, los bajos salarios, y la rápida rotación de personal representa un serio obstáculo en los esfuerzos para profesionalizar el servicio municipal. En parte, debido a estas consideraciones estructurales, los esfuerzos por mejorar la calidad y eficiencia de la prestación de servicios por parte del gobierno local siguen siendo limitados y esporádicos.
La capacidad administrativa del gobierno local continúa siendo muy débil y existe una grave escasez de personal capacitado de todo tipo. Aunque el nivel educativo de las autoridades municipales aumentó considerablemente tras la introducción de la democracia local en 1991, los intendentes y concejales son a menudo sorprendentemente mal informados sobre el papel de los gobiernos locales en el proceso global de desarrollo, así como sobre las funciones y responsabilidades de los funcionarios electos y personal administrativo.
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